헌 정 사
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- (農地改革法 中 改正法律案 第一讀會) -

◯ 産業委員長代理 李炳瓘　産業委員長을 代理해서 제가 說明하겠습니다. 農地改革法 中 改正法律案을 여러분께서 얼른 生覺할 때에 이 法을 公布한 以後 實施도 하기 前에, 다시 말하면 때도 벗기 前에 벌써 改正하느냐고 하는 이러한 疑訝의 感도 없지 않어 있을 것입니다. 한번 우리가 이 法이 첨 制定하였을 때에 空氣를 한번 새삼스럽게 回顧할 必要가 있지 않을가 합니다. 이 法은 現在에 잘 實施하기가 어려운 일이라는 矛盾과 撞着이 여기에 생겼다는 것이올시다. 또한 法에 커다란 缺陷이 생긴 것도 이 改正案을 낸 原因에 하나입니다. 첨 이 法을 第二回 國會 本會議에서 審議할 때에 本法 二十八條에 對해서 修正案이 百三十六個가 나왔든 것입니다. 그 中에는 우리 憲法을 違反할 만한 農地는 無償으로서 分配하자고 하는 修正案까지 나왔습니다. 多幸히 그 案이 通過되지 않은 것은 多幸한 일입니다마는 이러한 無道한 修正案을 냈다고 하는 것을 冷靜히 批判해 본다면 所謂 그때에 少壯派 議員들의 作亂이 아닌가 하지마는 이러한 案을 낸 것은…….

(「少壯派가 누구요, 取消하시요.」 하는 이 있음)

所謂 少壯派입니다. 所謂 少壯派가 失言이라면 取消하겠습니다. 이러한 無道한 案을 내서 이 案이 通過되지 못했다고 하지마는 이것은 어떠한 政策의 謀略이 아닌가, 或은 어떠한 秋波를 띤 것이 아닌가 하는 것을 새삼스럽게 우리가 回顧할 수가 있는 것입니다.

또 한 가지는 이 法을 通過할 때에 第六條까지는 逐條討議는 하였습니다마는 그 以後에는 逐條하지 않고 討論도 하지 않고 無條件 擧手로서 넘긴 것도 이 法의 缺陷의 原因입니다.

그러므로 政府는 이 法을 公布했지마는 그때에 「비토」를 할려고 하는 氣勢가 보였습니다마는 마침 그때에 地方自治法이 왔다 갔다 하는 판에 있었기 때문에 이 法을 公布한 後에 다시 改正案을 내기로 하고 公布한다는 말을 들었습니다. 그러므로 政府에서는 昨年 五月 十六日 國務總理로부터 國會議長에게 이 法의 矛盾된 點을 指摘해서 이러이러한 點을 修正해 달라고 하는 五個條의 提案說明이 있었습니다. 그 外에도 우리 議員 中에 李源弘 議員 外 十人과 李仁 議員 外 十人, 黃虎鉉 議員 外 三十一人에 改正案이 提出되었든 것입니다. 그래서 우리 産業委員會에서는 이 政府案과 議員 세 분이 提出한 案을 綜合해서 그 中에 共通的으로 修正이 들어 있다는 李源弘 議員의 案을 中心으로 審議한 것입니다.

原法과 改正案의 改正된 內容의 要點을 要約해서 말씀드리면, 첫째로 本法의 矛盾의 缺陷性을 整頓한 것입니다. 例를 들어 말씀드리면 「第六條二項에 自營하는 特用作物地는 買收치 않는다.」 第七條第三항에는 거기에 對한 評價方法이 論하므로 이것은 잘 理解하기 어렵다 해서 이것을 字句를 明白히 修正했습니다.

그다음에 第五條二項 四條와 第六條二項 削除하고 特用作物地를 縮少하는 것을 防禦하자고 이 法을 改正한 것입니다.

그다음에 第二十七條에 移動禁止를 보면 通過日 以後라고 한 것을 本法 公布 以後로 고친 것입니다.

그다음 둘째로 政府의 要請으로 修正한 것은 地價補償制를 撤廢하고 倍償하는 償還價格을 同一하게 한 것입니다. 例를 들어 말하자면 第七條에 貧農家와 小作農에게 代價 三割 以內로 補償하자는 것과 또 第十三條一項에 償還額 다시 말하면 十五割에다가 分配를 해서 十二割五分로 分配를 받게, 卽 二割五分라는 돈은 政府에서 補償한다는 이것은 到底히 現 新生 國家로써 政府 財政이 容赦치 못하는 故로 할 수 없다는 그런 要請으로 이것을 同額으로 고쳤습니다.

그다음으로 세째 이것 亦是 政府의 要請과 黃斗淵 議員의 要請이 있었습니다. 政府保證融通式 證券을 地價證券으로 고쳤습니다. 이것 亦是 政府保證附 證券이라는 것은 一種에 不換紙幣의 性格을 갖는 故로 惡性 「인푸레」의 助長을 憂慮하는 故로 이것을 土地證券으로 修正했습니다.

그다음으로 네째로 點數制를 萎縮시켰습니다. 다시 말하면 農地를 分配 받은 農家에게 一率的으로 點數制를 採擇하는 이 原案이 없었는데 小作하는 農地 다시 말하면 現在에 小作하는 農地를 自己가 分配 받을 때에는 點數制를 採擇하지 않고 그대로 이것을 받자는 것입니다. 例를 들어 말하면 原案 六條一項一號에 農地 卽 自耕 또는 自營하는 農地는 三町步까지는 點數制를 採擇하지 않겠다고 하는 그 範圍를 縮少시켰습니다.

그다음 다섯째로 償還率은 原案 十五割을 갖다 二十四割로 고쳤으며 따라서 五年 年賦 償還을 八年으로 고쳤습니다. 거기에 對해서는 긴 說明하지 않고 나종에 여러분의 거기에 對해서 批判을 받기로 하겠습니다.

여섯째로는 政府의 要請으로써 韓美協定에 背馳되는 條文이 있다 하므로 이 條文은 多少 修正 했습니다. 그것은 무엇인고 하니 第二十八條二項에 있는 것입니다. 이것은 美國 側 見解에 依해서 償還率 及 期間은 本法에 依據하되 이미 分配된 面積은 變動하지 않음이 可할 것이라 玆에 다음과 같은 意味의 規定을 明白히 해 둘 必要가 있다고 했습니다. 그다음과 같은 條文은 「歸屬農地에 있어서도 本法을 適用한다. 但 이미 分配된 農地는 그 面積을 變更하지 않는다.」 이렇게 고쳐달라고 했습니다. 그러나 産業委員會에서 고친 것은, 「南朝鮮過渡政府 法令 第百七十三號에 依하여 分配한 農地는 本法 第六條第一項第一號의 面積을 合하여 三町步를 超過하지 아니하는 部分은 이를 變更하지 아니한다.」

이렇게 修正 했습니다. 大槪 以上 여섯 가지가 政府와 議員 同志 여러분의 要請에 依해 修正했으며 그 外에는 前後 矛盾된 點과 外에는 條文을 簡單하게 할 것은 두 條文을 한 條文으로 맨들어서 移動한 것에 지나지 않습니다. 지금 여러분 앞에 드린 이 책을 보시면 簡單히 修正할 것이 아닌 것 같으나 大槪 要點은 以上 말씀한 여섯 個에 不過한 것입니다.

그러면 여러분이 大體로 質問하시기 前에 여러분 앞에 가지고 계시는 이 「프린트」에 誤記가 있습니다. 「미스 프린트」가 있읍니다. 그것을 暫間 고치도록 하겠습니다. 三 「페-지」 新設이라고 하고 「農地 所在地의 近距離에 居住하면 自耕을 希望하는 營農能力이 있는 地主의 三町步 以內의 農地」 이것을 削除합니다.

그다음 二 「페-지」에 「市長 府尹 郡守」라고 있는데 그 中에 「府尹 郡守」는 削除해 주십시요.

그다음 四 「페-지」에 「前項 第二號 第八號 農地는 第一號 第三號 또는 第十二條의 面積에 包含 하지 아니한다.」 거기서 「第八號」를 「第七號」로 고치고 「一號」 다음에 「三號」를 削除합니다.

그다음 五 「페-지」 첫머리에 「市」 下에 「府」를 加入하는 것을 削除해 주십시요.

그다음 끝 「페-지」에 新設 二十九條로 된 것이 二十八條가 될 것입니다. 그 外에 이 法에 對한 修正案이 둘이 들어와 있습니다. 金禹埴 議員 外 曺國鉉 議員 外 十三人의 第六條一項의 修正案과 朴海克 議員 外 十二人의 第七條第一項과 第八條第一項 修正案 그리고 李在鶴 議員 外 二十二人의 第五條와 十條에 對해서 들어와 있습니다.

이것은 逐條할 때 說明하겠습니다.

(參照) 農地改革法 中 改正案

◯ 李裕善 議員　여기에 說明한 第十三條一項二號에 償還 八年間으로 된 것으로 이렇게 해 놨습니다마는 이것은 産業 分科에서 分明히 五年으로 되어 있습니다. 五年으로 될 때에 數 時間 이것으로 말미암아서 論爭도 있었습니다마는 그 理由는 여기서 말할 必要도 없습니다. 나종에 討議할 때에 말할 機會가 있을 것이니까 말하지 않지만 그것은 아까 償還額을 갖다가 二十五割로 하자는 데 있어서 이왕에 二十五割을 할 바에는 五年으로 하는 것이 좋지 않으냐 하는 理論에서 이것이 五年으로 되었든 것입니다. 그래서 이것을 五年으로 해 달라는 것을 口頭로써 要求했지만 여기서 論爭 끝에 이대로 되었음에도 不拘하고 여기다가 八年으로 된 것은 도무지 理解할 수 없습니다. 그런 故로 産業 分科에 있는 한 사람으로써 이것은 理解하기 困難해서 여기서 修正案 內容에 關한 것을 全的으로 이것을 承認할 수 없다는 것을 여기서 말씀해 둡니다.

◯ 産業委員長代理 李炳瓘　지금 말씀한 것은 그날 産業委員會의 記錄을 보시면 아마 아실 것입니다. 또 아마 常識的으로 判斷하려고 하드라도 二十四割이면 八年이라야 되는 것입니다. 五年이면 年 五割 가까운 補償을 하게 되므로 常識的으로 생각해도 八年이 마땅한 것이고 그날 委員會에서 審議할 때에 五年이니 八年이니 할 때에 이것은 割數가 直接 關聯이 있는 고로 決定되었든 대도 따라가게 했다고 한 것이 아마 記錄에 남어 있을 줄 압니다.

◯ 副議長 尹致暎　黃斗淵 議員 말씀하세요.

◯ 黃斗淵 議員　지금 여기에 對한 說明을 大槪 하시었는데 나도 農林分科委員會의 한 사람입니다. 그래서 農林分科에서 이것을 審議할 때부터서 産業全體委員會에서 審議해서 넘기는 그 마지막 날까지 熱心으로 參加한 사람입니다. 또 特別히 이 農地改革法에 對해서는 特別한 생각을 가지고 있기 때문에 여기에 對한 記憶은 생생해 가지고 있는 것입니다. 그런데 아까 李炳瓘 議員이 말씀하실 때에 修正案이 여럿 나왔는데 거기에 가장 適切하다고 생각하는 李源弘 議員 案을 採擇을 해 가지고 했다…… 그렇지 않었습니다. 黃虎鉉 氏 案과 李仁 氏 案과 李源弘 氏 案 세 案을 놓고서 이것저것 檢討한 것이지 黃虎鉉 案이든지 다른 이 案을 갖다가 排除한 것은 아니라는 것을 여러분에게…… 決定한 것은 아닙니다만…… 말씀드리고 또 여기 二十四割이라고 하는 이 割數 問題가 作定되기도 우리 農林分科에서도 大端히 重大한 問題이기 때문에 이것을 決定할 수 없다고 해서 産業全體委員會에다가 넘겨 가지고 이것을 決定을 했든 것입니다. 그 決定할 때에도 이것이 見解의 差異로 말미암아서 完全히 二十四割로 決定되었다고 할 수는 없습니다. 왜 그런고 하니 그때에 二十四割 問題가 나왔을 때 李勳求 議員이 이렇게 얘기했습니다. 지금 이 二十四割 問題에 對해서도 棄却을 하자고 하는 이러한 動議를 했든 것입니다. 그래서 그때에 한 票의 差異로 棄却이 되지 아니했단 말이죠. 그러면 棄却이 아니 되었다고 할 것 같으면 그것을 놓고 論議했어야 할 텐데 棄却이 안 되었으니까 二十四割이라고 해야 될 것이 아니냐 하니 萬一 二十四割이 그前에 이미 通過된 法律이라고 하면 別問題지만 것을 새로 놓고 論議하는 問題에 있어서 棄却이 되었다고 해서 이것을 쓸데없는 것이라고 이렇게 할 수가 없는 것인데, 如何間 이것은 그때의 여러 가지 規則問題이니까 이것은 那終에 물어보기로 하고 當分間은 그러면 二十四割이라고 해 두자, 또 年限 問題에 있어서는 二十四割을 낸 이의 根本 뜻은 이것을 年 三割씩 해 가지고 八年……三·八은 二十四로 해서 내기로 했든 것이지만 二十四割이라고 하는 이것이 不當하다고 생각하는 것이기 때문에 또 年限 問題에 있어서 다시 決定을 해야 되겠다고 해서 그때에 年限 問題를 表決한 結果 年限 問題도 그前 五年대로 되었든 것입니다. 그래서 이것은 八年으로 決定되지 않는 것을 여러분에게 말씀드리고 이 割 問題와 年限 問題는 大端히 重要한 問題이기 까닭에 여기에서 또다시 論議를 해야 될 것을 여러분에게 내가 내 記憶에 남어 있는 대로 똑똑히 말씀을 드리는 것입니다.

◯ 副議長 尹致暎　姜善明 議員 말씀하세요.

◯ 姜善明 議員　지금 黃斗淵 議員의 說明을 들은바 二十四割의 決定에 가장 模糊한 點이 있고 特히 年限 八年이라고 하는 것은 五年으로 決定되었든 것이다…… 萬一 黃斗淵 議員의 말씀이 眞實이라고 하면 우리에게 廻附된 이 法案은 國會 産業委員會의 審議가 된 農地改革法 中 改正法律案으로 되어 있습니다. 그런다면 이 法律案을 우리 손에다가 廻附한 自體가 벌써 어떠한 謀略性을 띠여 있는 것으로 우리는 認定치 아니치 못 하겠습니다. 그럼으로써 이 決定을 질 때까지에 그러한 模糊한 點을 다시 우리가 生覺하고 이 改正法律案은 다시 産業委員會에다가 廻送을 시켜 가지고 適切한 決定案을 지어 가지고 우리한테 廻附를 해 주어야지 五年이라는 問題 거기에 對해서 八年이라는 修正案이 나왔는데 이것이 確定 못 되었다, 못 된 채 이대로 나왔다, 우리는 이것을 볼 때에 産業委員會案으로 보고 있습니다. 그럼에도 不拘하고 産業委員會 自體에서 決定을 짓지 못한 法案이 돌아왔다고 할 것 같으면 어떻겠금 해야 되느냐…… 그래서 저는 이 法律案을 다시 廻附해 가지고 그 點을 確實히 再論해 가지고 提出해 주기를 저는 여기에서 意見을 말씀해 놓습니다.

◯ 曺永珪 議員　지금 姜善明 議員께서 이것을 産業委員會에 다시 돌려보내자는 그러한 말씀이 계시었는데 저는 여기에 對해서 反對 表明을 하기 爲해서 올라왔습니다. 지금 現下 우리 國政을 살피건데는 政府에 對한 信任이 大端히 墜落된 것입니다. 그中에 가장 重要한 한 가지는 農地改革法이 國會를 通過하고 大統領이 公布하심에도 不拘하고 오늘날 施行 餘望이 보이지 않는다는 것이 이것이 重大한 問題의 하나올시다. 그러면 이 問題가 過去에 있어서 그 缺陷이 있었기 때문으로 政府에서 施行을 못 했다 또는 政府에서 施行하는 데에 여러 가지 隘路가 있었다, 等等의 말씀이 있으나 그러나 오늘날까지 이 長久한 時日이 經過함에도 不拘하고 오늘날 이 農地改革法을 施行 못했다는 것은 大韓民國 政府로서 大韓民國 國會로서 一般 國民에게 對해서 面目을 喪失한 그런 狀態에 빠저 있는 것입니다. 이 問題에 複雜多端한 것은 率直히 다 느끼실 것입니다. 多幸히도 오늘날 이 問題가 上程되었음에도 이 問題를 또 여기서 産業委員會에 다시 돌여보낸다…… 여기서 또 여러 가지 意見의 對立으로 말미암아서 여기에서 長久한 時間을 또　보낸다고 할 것 같으면 一般 國民은 政府에 對한 信望 國會의 信望은 한層 더 低落되리라고 하는 것을 저는 生覺합니다. 그럼으로써 우리는 하루 速히 政府가 이 法律을 施行할 수 있겠금 우리 國會는 맨들어야 될 것입니다. 그것이 우리가 이 두 어깨에 지고 있는 國民을 代表한 우리로서 가장 重大한 使命이라고 저는 指摘하는 바이올시다.

그러므로서 이 問題를 産業委員會에 돌릴 게 아니라 돌렸자 期間만 끌고 다시 좋은 效果도 볼 수 없는 고로 해서 이 卽席에서 그대로 議事日程을 그대로 進行해 가지고 하루 速히 이 改正法律案을 通過시킬 것을 저는 말씀드리고 내려갑니다.

(「議長」 하는 이 있음)

◯ 副議長 尹致暎　陳憲植 議員 言權 드립니다.

◯ 陳憲植 議員　저 亦是 農地改革法을 産業分科에다가 다시 돌려 가지고 잘못된 것을 다시 修正해 가지고 本會議에 提出하라고 하는 말씀에 對해서는 反對를 합니다. 저는 이 改正法律案을 하루바삐 迅速히 通過시키는 데 있어서는 여기에 있어서 第一讀會를 省略하고 第二讀會로 들어가서 修正하는 것이 옳다고 저는 生覺함으로써 여러분께서 萬一 贊同해 주신다면 第一讀會를 省略하고 第二讀會로 들어갈 것을 動議하고 싶습니다.

(「動議하시요.」 하는 이 있음)

第一讀會를 省略하고 第二讀會로 들어가기를 動議합니다.

◯ 金相舜 議員　再請합니다.

◯ 李裕善 議員　三請합니다.

◯ 副議長 尹致暎　農地改革法 中 改正法律案의 第一讀會를 省略하고 第二讀會로 들어가자는 動議가 成立되었읍니다. 異議 없에요……? 없으면 可否 묻겠읍니다.

(「議長」 하는 이 있음)

申光均 議員을 紹介합니다.

◯ 申光均 議員　昨年 四月 二十七日에 本法을 通過할 때에는 亦是 그때 時間이 不足해서 多少 條文 上으로서 缺陷이 있다고 해서 政府가 「비토」를 하느니 뭐니 하는 問題가 若干 있었읍니다. 그러나 이번 上程된 改正案은 重大한 問題가 이 가운데에 包含되었는데 이것을 速히 한다고 해서 一讀會를 省略한다는 것은 안 되는 것입니다.

(「옳소.」 하는 이 있음)

이 重大한 問題이니만큼 二十四割…… 八年이 果然 農民을 爲해서 利로운 것이냐 害로운 것이냐 우리의 모든 經濟改革을 爲하여 經濟均衡을 爲하야 정말 이대로 할 것이냐 안 할 것이냐에 對해서 좀 더 深刻히 圓滿한 討論을 하지 않으면 안 될 줄 生覺합니다. 그러므로 그대로 一讀會를 開始할 것을 나는 主張하고 싶습니다.

◯ 産業委員長代理 李炳瓘　이 法案의 改正案 焦點이 어데 있느냐 하면 十五割이냐 二十四割이냐 或은 二十割이냐 다시 말하면 그 割을 고치는 것과 따라서 五年이냐 八年이냐 或은 七年이냐 하는 데 있읍니다. 暫間 우리 委員會에서 二十四割이 된 그 光景을 暫間 말씀하겠읍니다.

二十四割을 낸 것은 李仁 議員 案에 二十四割이 있었읍니다. 그래서 豫備審査案에 넣었드니 때마침 李勳求 議員께서 二十四割을 廢棄하자는 動議를 했읍니다. 이 動議를 두 번 表決한 結果 動議가 그야말로 廢棄되었읍니다. 그러므로 廢棄하자는 主張이 두 번 表決해서 廢棄되었으니까 逆效果를 내 가지고 原案이 살게 되었어요. 그래서 李勳求 議員께서 그 以後에 다시 飜案도 하지 않고 해서 한번 決定한 것이 되어서 그대로 오늘까지 밀고 나온 것입니다. 이것을 여기에서 다시 大體討論 해 봤든들 다 아는 것이예요. 그러니 여기에서 逐條할 때에 二十四割이냐 二十割이냐 또는 十五割이냐 하는 것을 討議해 가지고 해도 넉넉할 줄 압니다. 그러므로 곧 二讀會로 들어가는 것이 좋을 줄로 生覺합니다.

(「議長」 하는 이 있음)

◯ 副議長 尹致暎　改議가 있다고 해서 李鎭洙 議員 言權 드립니다.

◯ 李鎭洙 議員　本 議員은 改議하겠읍니다. 그 理由는 原案의 十二割 五分를 遞減率을 써 가지고 十五割로 하느냐 年限 關係를 五年을 하느냐 지금 改正案을 보건 대는 二十四割로서 八個年의 年限을 作定한 것과 또는 二十割로서 八個年을 作定한 것이올시다. 本 法案의 가장 重大한 骨子는 지금 産業分科委員會를 代表한 李 議員께서도 말씀하셨읍니다마는 本 議案의 生命은 二十四割이냐 二十割이냐 하는 또는 十五割이냐 하는 年限 關係로 五年이냐 八年이냐 하는 問題올시다. 그러므로 이 重大한 問題를 앞에 두고 討論을 封鎖하고 곧 二讀會로 들어간다고 하면 修正案이나 再修正案을 提出할 餘裕조차 없는 것입니다.

(「옳소.」 하는 이 있음)

그러므로 곧 二讀會에 들어간다고 하는 것을 本 議員은 全的으로 反對하며 곧 一讀會를 開始해서 質疑應答과 討論이 있은 後에 重大한 骨子인 割 年限 問題를 우리는 爛商討論한 後에 우리는 作定하는 것이 妥當하다고 보므로 本 議員은 지금부터 곧 一讀會를 開始하기를 改議하는 것이올시다.

◯ 朴己云 議員　再請합니다.

(「改議 成立 안 돼요.」 하는 이 있음)

◯ 李鎭洙 議員(繼續)　그럼 改議 成立 안 된다고 하면 主張하는 것입니다. 大體討論 없이 이 骨子를 어물어물한다고 하는 것은 到底히 大部分 生産者인 農民한테 容許할 수 없다는 것을 强調하면서 本 議員은 主張하는 것이올시다.

◯ 副議長 尹致暎　朴海克 議員 異議 있다고 해서 言權 드립니다.

◯ 朴海克 議員　簡單히 말씀하겠읍니다. 勿論 이 法案이 우리 大韓民國 創始 初에 重大한 案이라고 생각합니다. 그런데 거기에 가서 여러분은 割만 가지고 大端히 말씀하나 割이야 卽席에서 決案을 해도 能히 될 줄 압니다. 割 年限만 가지고 鬪爭하면 덜 좋다고 생각합니다. 그런데 本 議員의 생각에는 이 法案 中에 土地分配 運營機關 되는 委員會의 組織이 不分明합니다. 또 그리고 第二次에는 買受한 土地에 對해서 그 範圍가 確然치 않은 點이 많이 있읍니다.

그리고 세째 번에 가서 王陵에 對한 處理가 全然히 빠지고 位土에 對하야 不分明해 가지고 있읍니다. 그래서 卽席에서 二讀會로 넘긴다는 動議에는 反對를 하고 이번 申 議員의 말씀한 것과 같이 그 말에 贊同을 하고 내려갑니다.

◯ 副議長 尹致暎　그러면 곧 表決합니다. 이 動議 主文 內容은 第一讀會를 省略하고 二讀會로 들어가자는 것입니다. 그러면 可否 묻습니다.

(擧手 表決)

在席員數 百二十三, 可 五十九, 否 十, 未決입니다.

그러면 다시 한번 묻습니다. 第一讀會를 省略하고 第二讀會로 들어가자는 動議입니다.

(擧手 表決)

在席員數 百二十三, 可 七十, 否 十四, 可決되었읍니다.

◯ 副議長 尹致暎　지금 李炳瓘 議員을 紹介합니다.

광복 직후 남한의 인구 중 약 70-80%는 농민, 그리고 그 중에서도 대부분은 소작농이었기 때문에 경자유전의 원칙을 실현하는 농지개혁은 해방정국의 핵심과제 중 하나였고, 더구나 소련군이 진주한 북한에서는 무상몰수 무상분배 원칙에 의한 농지개혁을 시행한 것으로 대대적으로 선전되었기 때문에 농지문제의 해결은 더욱 시급한 과제이기도 했다. 그리하여 미군정기에는 남조선과도입법의원을 통해 적산농지를 대상으로 한 농지개혁을 시도하기도 했으나 불발에 그쳤고, 1948년 헌법(제86조)에서 “농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다”고 규정함으로써 이는 새 정부와 제헌국회의 직접적인 소임이 되었다.

이를 수행하기 위한 입법작업은 새 정부의 농림부로부터 시작하였다. 이승만은 조각과정에서 농림부장관에 조봉암을 임명했고, 농림부의 실무진도 해방정국의 민전(민주주의민족전선)에서 농업문제를 담당한 이론가였던 차관 강정택, 그리고 조봉암의 강력한 신봉자인 농지국장 강진국으로 꾸려졌다. 농림부는 1948년 9월 7일 농지개혁법기초위원회를 구성하여 약 5개월 뒤인 1949년 1월 14일 농지개혁법의 「농림부 안」을 성안했는데, 이 안은 지주에 대한 보상지가를 「연간 수확량의 15할(3년 거치, 10년 분할상환)」로 하면서 상환지가는 「12할(6년 분할상환)」로 하며(보상액과 상환액의 차액 3할은 정부가 부담), 자작농 소유상한을 3정보로 하고, 농지개혁 후 농지의 매매 및 소작·임대차를 금지하는 등을 그 핵심내용으로 하였다.

그러나 이 「농림부 안」은 지주계층을 주축으로 하는 한민당계 각료들의 거센 반발에 부딪쳐 국무회의에서는 이를 기획처에서 재심사하도록 했다. 당시 기획처(처장 이순택 전 한민당 재산분과위원장)와 법제처(처장 유진오), 그리고 예산을 담당하는 재무부(장관 김도연)는 모두 한민당계 인사들을 주축으로 운영되고 있었다. 그 직후 조봉암은 농림부의 양곡매입비를 장관 관사구입에 전용했다는 의혹으로 민주국민당 의원들로부터 공격을 받아 1949년 2월 2일 사의를 표명하였고(2월 21일 수리) 기획처는 농림부 안을 대폭 수정한 「기획처 안」을 1949년 2월 4일 국무회의에 상정하는데, 이 안에서는 보상지가를 연 수확량의 「20할(거치기간 없이 10년 분할상환)」로 인상하고 상환지가 역시 「20할(10년 분할상환)」로 인상하였으며, 자작농 소유상한은 3정보로 완화하였다. 국무회의는 다음날인 2월 5일 이를 가결하여 정부 법률안으로서 국회에 제출하였다.

한편 국회에서는 이훈구 외 31인이 1948년 11월 13일 발의한 「농지개혁법」안이 산업위원회로 회부되어 있었는데, 산업위원회는 이 안과 정부 안을 종합한 대안을 1949년 3월 3일 제출하여 이것이 국회 본회의의 심의대상이 되었다.

산업위원회의 대안은 보상지가를 연 수확량의 30할로 높이는 등 정부 안보다도 농민에게는 불리한 규정들을 두고 있었다. 이는 산업위원회의 위원장이 서상일이고, 위원 40명 중 과반수가 넘는 28명의 의원이 민국당 소속이라는 점으로써 일정 부분 설명된다. ^註01 그러나 유상이라고는 해도 농지개혁법의 실시는 그 자체로서 지주계층에게 종전보다 불리한 것이었으므로 한민당의 의사에 따라 국회산업위원회는 국회안 및 정부안의 상정을 계속 지연시켰다. 산업위원회가 법안 상정을 계속 기피하자 3월 1일 서용길(성인회) 외 30명의 의원은 2월 5일자로 국회에 접수된 정부안의 상정을 제의하여 3월 3일 산업위원회에 회부하였다. 국회법에 따라 법안상정이 불가피해진 산업위원회는 3월 10일 국회안을 긴급동의로 본회의에 상정시켰다. 지주에게 불리한 정부안의 상정을 봉쇄하고 지주측에 유리한 산업위원회 안을 상정한 것이다.

농지개혁법안은 3월 10일부터 18일까지 질의 및 대체토론을 마치고 4월 1일부터 제2독회에 들어갔으나 법안심의 과정에서 산업위원회안은 대폭 수정되었다. 특히 정부 안보다도 농민에게 불리한 국회 안에 대해 비판이 집중되었다. 비판의 선봉은 소장파 세력들이었지만, 일민구락부나 이정회 소속의원들 역시 '농민을 위한 농지개혁이 아니라 지주를 위한 농지개혁'이라고 국회안을 비판하였다. 그런 의미에서 “공산주의자들이 왈 말하는 무상몰수, 무상분배를 주장하는 이 마당에 있어서 이와 같이 지주를 위한 지주만을 생각하는 토지분배를 구상해 가지고 능히 이 농민들을 민국정부로서 관심할 수 있도록 유도할 수 있는가”라는 윤재근 의원(이정회)의 의문은, 농지개혁에 대한 이승만의 생각과 일치하는 것이었다. ^註02 결국 4월 25일 통과된 농지개혁법은 보상지가 「15할, 5년 상환」, 상환지가 「12.5할」(차액 2.5할은 정부가 부담)로 수정되었다(재석 152명 중 가 80, 부 3표). ^註03

이는 농지개혁을 통해 산업자본으로의 전환을 꾀하면서 지주측 이익을 최대한 보장하고자 했던 한민당의 의도는 국회에서 소장파와 이정회·일민구락부의 연합에 의해 좌절된 것으로 평가되기도 한다. 이 평가에 따르면 농지개혁법 제정과정에서 한민당은 자신들의 기반인 지주라는 특정의 계급적·계층적 이익보호를 최우선시했고, 이에 맞서 소장파세력들은 농민적 입장에서 봉건제의 철저한 타파를 주장했으며, 그러한 대립 속에서 이정회와 일민구락부 등 친이승만계 의원들은 소장파를 지지하였다고 한다. 그 의도는 농지개혁을 통해 농민들을 신생 정부로 끌어들이는 동시에 한민당의 기반을 와해시키려는 것이었고, 한민당의 수구적 보수노선과 소장파의 진보적 개혁노선, 이정회의 보수적 개혁노선의 구도 속에서 친이승만계 의원과 소장파 사이에 일종의 ‘개혁연합'이 형성되었고, 그 결과 한민당의 의도를 물리치고 개혁적인 농지개혁법안이 탄생되었다는 것이다. ^註04 그 직후인 1949년 4월 30일 제2회 국회의 회기는 만료하였고, 농지개혁법안은 폐회중인 5월 2일에 정부로 이송되었다.

농지개혁법안을 이송받은 국무총리 이범석은 법안 제7조에서 규정한 보상액을 정부가 감당할 재원이 부족할 뿐 아니라 그 지급이 악성 인플레이션을 조장할 수 있으니 이를 개정하라는 등 요지의 「환부이유서」를 보내면서, 동 법안을 “헌법 제40조에 의하여 국회에 환부하고자 하였으나 방금 국회 폐회중이어서 그를 행할 수 없고 동 법안은 자연히 소멸된 것으로 간주할 수밖에 없게 되었“다는 내용의 통고문을 1949년 5월 16일자로 국회의장에게 발송하였다. 문제는 1948년 헌법 제40조는 국회가 가결한 법률안을 정부가 이송받은 날로부터 15일 이내에 대통령이 이를 국회에 환부하여 재의를 요구할 수 있다고 규정했을 뿐, 이 때 국회가 폐회중인 경우에 어떻게 처리할지에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다는 데 있었다. 그 경우에 법률안은 자동적으로 소멸한다는 것이 정부의 입장이었다.

그러나 당시의 국회법 제61조는 회기불계속의 원칙을 채택함에 따라 재의요구된 법률안을 포함하여, 회기중 국회에 제출된 의안이 그 회기중에 의결되지 못하면 다음 회기로 넘겨 계속 심의되지 않고 폐기되었다. 그리하여 1949년 5월 24일 개회한 제3회 국회는 6월 14일, 15일 이틀에 걸쳐 논의한 끝에 “농지개혁법에 대한 정부 소멸통고는 위법적 조치이므로 농지개혁법안은 헌법 40조 제4항에 의하야 법률로서 확정된 것을 결의”하고 ^註05 이를 정부로 환송하였다. 이를 환송받은 정부가 1949년 6월 21일 법률 제31호로 농지개혁법을 공포함으로써 이 법률은 같은 날 시행되었다. 그러나 이는 공포 뒤에 동법을 즉각 개정한다는 것을 전제로 하는 것이었다.

위와 같은 전제에 1949년 7월 1일 제4회 국회 개회식에서 이승만 대통령은 농지개혁법의 시급한 개정을 촉구하였다. 이에 따라 이인 의원 외 10인, 황호현 의원 외 31인, 이원홍 의원 외 10인 등이 각각 수정안을 제출하였고, 이 수정안들은 정부안과 함께 산업위원회로 회부되었다.

산업위원회는 이러한 내용을 취합하여 농지개혁법 중 개정안을 작성하여, 제17차 본회의(1950년 1월 28일)에 상정하였다. 산업위원회는 지주에 대한 보상지가 15할과 농민에 대한 상환지가 12.5할을 모두 24할로 인상해서 통합하는 등 수정안이 아니라 사실상 새로운 법안을 제출하였다. 당초 농지개혁법 제정 당시의 한민당 안을 사실상 부활시키고자 한 것이다.

그러나 본회의 심의과정에서 보상지가는 산위안의 24할, 또 다른 수정안의 20할 등이 모두 부결되고 원안대로 15할로 결정되었다. 소장파세력이 소멸된 상태에서 보상지가 15할이 고수될 수 있었던 것은 같은 보수정파이면서도 민국당과 각축관계에 있었던 친이승만 계열의 일민구락부와 국민당에 의해서 가능하였다. 본회의 심의과정에서 산업위 소속 국민당 의원(이유선, 황두연 등)들은 산업위원회 안의 24할 결정과정의 문제점을 비판하였고, 일민구락부의 박순석 의원 역시 24할의 문제점을 논박하였고, ^註06 결국 이들에 의해 민국당의 시도는 좌절되었다.

하지만 상환지가 문제를 둘러싸고는 상환지가와 보상지가를 동일하게 하자는 산업위원회 안이 통과되어 결국 보상지가와 동일한 15할로 인상되었다. 정부에서는 재정압박을 이유로 양자를 동일하게 규정하기를 원했었고 결국 이것이 관철된 것이다. 원안 심의 당시에는 이정회, 동인회, 성인회와 같은 강력한 소장파 그룹이 역할하였지만, 개정안 심의 때에는 국회프락치사건으로 소장파 교섭단체가 거의 해체됨에 따라 정부와 산위측의 공세를 감당할 수 없었던 것으로 해석되기도 한다. 그러나 제헌국회 후반기에 통과된 농지개혁법은 한민당-민국당 계열의 지주중심적 농지개혁입법 시도를 제압하고 개혁적 내용을 고수한 것이었다고 평가된다.