헌 정 사
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제헌국회의 정파 분포를 살핌에 있어서 가장 먼저 주의해야 할 점은, 국회의 개원 초까지만 해도 각 의원의 소속 정파를 공시할 제도가 마련되어 있지 않았다는 점이다. 정당의 조직·운영을 규율하는 「정당법」이 처음 시행된 것은 1963년이고 1940년대의 정당조직은 사적 결사 이상의 법적 규율을 받지 않았으며, 현재의 교섭단체와 유사한 ‘단체교섭회’ 제도가 1949년 7월 29일 개정 국회법(법률 제38호)에서 처음으로 실시되기 전까지는 국회 내에서 각 의원의 소속정당을 공식적으로 확인할 수 있도록 하는 장치도 마련되어 있지 않았다. 다만 유일하게 제헌국회 개원 초기의 정파분포를 ‘공식적으로’ 확인할 수 있는 단서로 의원들이 5·10 총선거에 입후보등록을 할 당시 국회선거위원회에 신고했던 내용이 있을 따름이다. 이에 따라 개원 초기의 국회의원 198명 ^註01의 분포를 살펴보면 대한독립촉성국민회(약칭 ‘독촉’) 53명, 한국민주당(약칭 ‘한민당’) 29명, 대동청년단(약칭 ‘대청’) 14명, 민족청년단(약칭 ‘족청’) 6명, 기타 정당·단체 11명, 그리고 나머지 85명은 무소속이었다. 그러나 다음과 같은 요인들로 인해, 위와 같이 신고된 정파가 제헌국회 초기의 세력판도를 정확하게 반영했다고 보기는 어렵다. ① 먼저 한민당에 소속된 후보들의 경우 독촉이나 무소속 등 한민당이 아닌 다른 소속으로 등록하여 입후보한 경우가 많았고, ② 독촉의 경우 좌익단체를 제외한 범정파적인 기구였으므로 한민계·대청계 등 여러 정파에 속한 인물들이 두루 포함되어 있었다는 점, ③ 또한 5·10 총선거 참여를 보이코트(boycott)한 김구의 지시를 거부한 한국독립당(약칭 ‘한독당’)계 등 좌우합작파 인사파들이 무소속으로 입후보하기도 했다는 점, ④ 그밖에도 지역 내 지지기반이 강한 후보의 경우 자신의 정파소속을 밝히지 않은 무소속으로도 당선될 수 있었다는 점 등이 그러한 요인으로 지적될 수 있다. 따라서 적어도 단체교섭회 제도가 생기기 전까지의 제헌국회 내 각 정파의 실제 세력분포는 이러한 공식발표 내용을 참고하되, 그 이후 이루어진 이합집산의 양태를 두루 참작하면서 시기별로 추산할 수밖에 없다. 아래에서는 이를 전제로 하여 제헌국회의 시기별로 주요 정파의 분포와 입장의 변천추이를 개관한다. ^註02 『국회 10년지』에서는 이 변천추이를 다음과 같은 도표로 정리하고 있는데, ^註03 매우 복잡다기한 것처럼 보일 수 있으나 시기별로 일어나 주요 사건을 중심으로 ‘변동’의 양상만 추적하는 것이 흐름의 파악에 유용할 수 있다.

위 공식발표 내용상으로는 불과 29명의 당선자를 냈음에도 불구하고, 한민당은 제헌국회 초기부터 단일 정파로 최대 규모(추산치에 따라 60~80명선)를 가진 것으로 알려지고 있었다. 이와 관련하여 우선 주목되는 점은, 한민당 소속으로 등록하여 당선되었던 인물들은 거의 예외 없이 ^註04 제헌국회의 임기 말까지도 한민당, 그리고 이후 이를 확대개편한 민주국민당(후술)으로 그 소속을 유지했다는 점이다. 따라서 제헌국회 속기록을 읽는 데 있어서도 이들은 일관된 「한민계」 인사로 분류하고 그 발언내용을 살펴보는 것이 유용하다.

한민당은 1948년 헌법의 통과, 그리고 1948년 8월 5일 첫 조각(組閣) 발표가 마무리되기 직전까지 대통령 이승만과 제휴 내지 동맹관계에 있었다. 한민당은 5·10 선거를 보이코트했던 김구·김규식 중심의 좌우합작파에 비해 비록 그 대중적 지지도는 약하나 미군정 체제에서 정부기능을 담당하는 인력의 대부분을 당원으로 두고 있었고, 제헌국회에서도 위에서 보았듯이 강력한 원내 결속력을 지니고 있었다. 그렇기 때문에 헌법의 제정 과정에서 한민당은 당초 의원내각제 내지는 이를 가미한 대통령중심제 정부형태를 띠는 헌법체제를 수립하고 이승만을 대통령으로 옹립하고, 그에 대한 반대급부로서 당수인 김성수를 부통령 혹은 국무총리로 하고 내각의 요직을 석권함으로써 새 정부에서의 실권을 장악할 수 있을 것으로 기대했기 때문에 조각 직전까지 이승만과의 제휴관계를 유지하면서 여당적인 색채를 띠었던 것이다.

한편 위와 같은 한민당의 대두에 대응하여 국회의 개원 전날인 1948년 5월 30일 무소속의 조봉암·윤석구·이문원 등 50여명의 의원들이 ‘행동통일을 꾀할 것’을 성명한 데서 나타나듯 국회 출범 직전부터 비한민 세력의 규합 시도는 있었으나, 그러한 움직임이 본격화한 것은 1948년 5월 31일의 첫 회의에서 이루어진 국회부의장 선거에서 ^註05 한민당의 김동원이 제1차 투표에서는 2위(69표), 제2차 투표에서는 1위(77표)의 득표로 당선되면서 국회에서 한민계가 차지하는 비중이 처음으로 가시화되면서부터이다. 그러나 한민당과 달리 비한민계는 처음부터 단일한 조직과 이해(利害)로 집결된 것이 아니었으므로, 통합은 먼저 개인적인 유대관계 내지 가치를 중심으로 한 소규모 「구락부」(俱樂部. 「클럽」을 음차한 일본식 조어)들이 결성되고 이들이 순차적으로 통합하는 양상으로 이루어졌다. 그리하여 1948년 6월 한 달에 걸쳐 (i) 조봉암·김약수 중심으로 한 무소속 30여명 중심의 「6·1 구락부」, (ii) 한독당계 의원들을 주축으로 한 「민우구락부」, (iii) 영남지역 출신 의원들로 구성된 「태백구락부」가 결성되었다가 이들 구락부는 6월 중순까지까지 「무소속구락부」로 대부분 통합되었다. 한편 독촉계(신익희)·대청계(이청천)가 무소속 30여명을 합하여 조직한 「3·1 구락부」 등이 산발적으로 창립되어 무소속구락부와 병립하였고 개별 의원들은 이들 중 복수의 단체에 참가하는 경우도 많은 상태에 있다가, 6월 말 「무소속구락부」가 「3·1 구락부」를 흡수통합하면서 비한민계 세력(최대 약 120명)은 처음으로 통합 단일체를 구성하여 헌법안의 본회의 심의에 돌입할 때부터 한민당과 대립하였다.

이와 관련하여 특히 유의할 점은, 독촉이나 대청과 같은 사회단체는 엄밀히 말해 「정당」이 아니기 때문에 무소속을 주장(그리고 후술 「무소속구락부」에도 편입)하였으나, 창립 이래 독촉의 회장이 이승만이었기 때문에 친이승만계 인사들이 상당수 포함되어 있었다는 점에서 이는 뒤에서 보듯 이승만과의 이해가 상충하는 쟁점에 관한 표결이 이루어질 때 무소속구락부의 표는 분산되는 경향이 있었다. 그 결과 비록 무소속구락부에 속한 전진한·조봉암·이문원 등 일부 소장파 의원들이 헌법안 심의과정에서 한민당의 헌법구상에 일정한 수정을 가져오기는 했으나, 전반적으로는 무소속구락부가 응집된 형태로 헌법논의를 주도하는 데에 실패하였다. ^註06

위와 같이 한민당과 비한민계(무소속구락부)의 구도로 대별되었던 제헌국회의 판도는, 1948년 7월 17일 정부조직법의 제정에 이어 이승만 정부가 출범한 이후 다시 여권 대 야권의 구도로 재편되었다. 이승만과의 제휴를 통해 내각의 실권을 장악할 수 있으리라는 한민당의 기대와 달리 이승만은 부통령에 이윤영(조선민주당)을 지명하고, 국회가 그에 대한 동의를 거부한 뒤에도 비한민계인 이시영을 임명하는 한편 국무총리에는 이범석(족청)을 임명하였고, 8월 5일에는 장관 인사에서도 한민당 인사를 대부분 배제하였다. 이러한 조각발표에 대해 한민당은 8월 8일 “본당은 시시비비주의로 일할 것이며 정부에 대한 감시를 게을리 하지 않을 것”을 성명하면서 제1야당으로 노선을 선회했다.

이러한 한민당의 노선변화는 이승만 정부에 대한 찬반을 경계선으로 하여 비한민계 또한 재편되는 계기로 작용했다. 먼저 무소속구락부 내의 신익희·이종린·류성갑·진헌식 등 독촉계 의원 50명이 이탈하여 이승만의 측근인 윤치영·임영신 등과 함께 「이정회」(以正會. 성명 발표장소였던 이정회관에서 이름을 땄다)를 조직하여 여당적인 입장을 취함을 천명했다. 이에 뒤이어 잔여 의원 중에서 ① 한독당계 의원들이 「동인회」를, ② 소위 급진적 이론파 의원 10여명이 「성인회」를, ③ 그리고 족청계 20여명이 「청구회」를 구성함으로써 무소속구락부는 완전히 해제되었는데, 이후 이들 3개 군소정파는 사안에 따라 연합전선을 구축하면서 이정회 의원 수 명을 포섭하고 세칭 ‘소장파’로서 준여당(이정회) 및 제1야당(한민당)에 맞서는 제3세력으로서 정립(鼎立)하였다.

1948년 10월 제주도 4·3 사건의 진압을 위해 대기중이던 국방경비대 제14연대가 여수·순천 일대에서 반란을 일으키자 한민당은 소장파 의원들과 합작하여 국무위원 총사직을 요구하였고, 이에 이승만 정부는 12월 외무·국방 등 4개 부처의 일부개각을 단행했고, 같은 달 UN 총회의 한국정부 승인을 계기로 민족주의 정파들의 활동도 원외에서 활발히 전개되면서 국회 내의 세력구도가 재편되는 가운데 제헌국회의 제1회기가 12월 18일로 만료되었다.

그러는 동안 신익희·윤치영 등은 원외 「목요회」의 배은희 등과 합작하여 11월 13일 대한국민당(1948년)을 창당했고, ^註07 무소속의 이훈구·최운교·신광균·이진수 등 10여명은 대한노농당을 창당했으며, 동인회는 사회당에 연계되고 성인회도 신당운동을 전개하는 등으로 활발한 정계개편의 움직임이 이루어졌다. 그런 가운데 1949년 1월부터 이승만은 국회의 권한분산을 위한 양원제 개헌구상을 피력하면서 반민특위의 활동 자제를 국회에 촉구하기 시작했고, ^註08 그에 대한 반발로 소장파를 비롯한 국회 일각에서는 의원내각제 개헌운동도 전개되기도 했으며, 이 과정에서 동인회와 성인회는 「동성회」로 통합하였다.

이 무렵부터 그간 친이승만 노선을 취하던 대한국민당(1948년)의 신익희와 지청천(이명 이청천 혹은 지대형. 대동청년단장)은 이승만 측과 결별하였다. 한편 한민당은 정부수립 이래 야당적 입장에 놓이면서 당세의 만회를 추구하고 있었기 때문에 신익희·지청천에게 합작을 제의했고, 이에 한민당과 대한국민당(1948년)은 각자 ‘발전적 해체’를 하고 지청천의 대청과 임영신의 여자국민당을 흡수통합하여 1949년 2월 10일 「민주국민당」(약칭 민국당)을 결성했다. 이는 1950년대 자유당과 대결한 민주당의 전신에 해당한다고 할 수 있다.

1949년 3월 31일 감찰위원회가 이승만의 최측근이던 임영신 상공부장관의 파면을 결의하여 국회의장에게 통고하는 ^註09 ‘임영신 독직사건’이 발생하면서 그에 대한 처리문제를 계기로 이정회는 분열하였다. 즉 이정회원 중에서 임영신의 파면에 반대하는 친이승만계 의원들은 이탈하여 이승만의 ‘일민주의(一民主義)’에서 이름을 딴 「일민구락부」를 결성했고, 그에 반대한 잔여 소장파 의원들만이 이정회에 잔류했다. 이들은 동성회·청구회와 더불어 ‘소장파’로서의 공동보조를 취하면서 제3세력으로서의 노선을 이어갔다. 이 동안에 제2회 국회는 1949년 4월 30일 폐회하였고, 이 때를 전후하여 후술하는 바와 같이 지방자치법과 농지개혁법에 대해 대통령의 재의요구(=거부권 행사)와 국회의 재의결, 그리고 정부의 「소멸통고」 사태가 반복되었고 그 동안 소장파는 정부와 국회의 대립관계에서 후자의 선봉역할을 수행하였다.

그러나 제2회 국회가 폐회한 직후인 1949년 5월 18일부터 8월까지 4차에 걸쳐 김약수 국회부의장을 필두로 한 동성회 소속의원 15명(강욱중, 김병회, 김봉두, 김약수, 김옥주, 노일환, 박윤원, 배중혁, 서용길, 신성균, 이구수, 이문원, 차경모, 최태규, 황윤호)이 국가보안법 위반 등 혐의로 구속에 이어 의원직을 박탈당하는 ‘국회 프락치 사건’이 발생함으로써 정파로서의 동성회는 일거에 와해되었다. 이로써 신변상의 위협에 대응하기 위해 나머지 소장파 의원들 중 동성회 소속의원의 경우 대한노농당·민국당 등으로 흩어졌고, 이정회도 분해되어 그 소속의원들이 일민구락부·대한노농당으로 분산되었다. 한편 청구회의 경우 규모가 축소된 채 신정회로 개칭하였다.

이와 반대로 민국당은 강력한 라이벌인 소장파 그룹이 해체됨으로써 저절로 원내 제1정파가 되었고, 소속 의원이 국회 의장(신익희)·부의장(김동원) 직을 석권하는 한편 김효석·박병직·윤보선·허정·신성모·장기영 등이 입각하여 1949년 6월에는 12부(部) 중 7부의 장관을 민국당원이 차지하였다. 그리하여 제4회 국회가 폐회한 7월 말을 기준으로 한 판도는 민국당 70여명, 일민구락부 40여명, 신정회·대한노농당 각 20명 정도로 추산되었다. ^註10

1949년 9월 12일 제5회 국회의 개원 초에 등록된 정파의 분포는 민국당이 70명, 일민구락부 55명, 대한노농당 23명, 신정회 23명, 무소속 29명이었다. 이는 후술하는 바와 같이 국회법이 7월 29일 법률 제38호로 개정되어 20인 이상의 의원으로 구성되는 단체교섭회(현재의 교섭단체에 해당)를 중심으로 한 의사운영 체제가 처음으로 도입된 결과였다. 그런데 1948년 헌법은 국회의원의 임기를 4년으로 정하면서도(제33조) 제헌국회의 의원임기는 1950년 5월 말까지의 2년으로 규정했었고, 이에 대해 민국당을 중심으로 한 국회 일각에서는 그 임기연장을 위한 개헌을 해야 한다는 논의가 대두되기 시작하였고 10월 중순 연장론을 주장하는 측에서 의원 110여명의 찬성서명을 얻기도 하였으나 이는 강력한 반대여론에 부딪쳐 국회에 정식으로 제출되지 못하였다.

이에 제1당이자 반이승만계 정파인 민국당은 비록 과반 의석을 점유하고 있지는 않지만 국회 내에서의 주도권을 행사할 수 있다는 자신감을 가지게 되었고, 이에 민국당에서는 한민당 이래로 추구해 왔던 의원내각제 정부형태로의 헌법개정을 추진하기 시작했고, 특히 민국당은 이 헌법개정과 제헌국회의 임기연장안을 연동시킬 구상을 피력하였다. 이는 각 정파의 친이승만계 의원들로 하여금 임기연장개헌 찬성파가 포함되어 있던 일민구락부가 아닌 친여 신당을 결성하여 민국당을 견제해야 한다는 인식을 확산시켰고, 그 결과 민국당 1명, 신정회 23명(전원), 일민구락부 14명, 대한노농당 11명, 무소속 3명을 합한 총 52명의 개헌반대파 의원으로 구성된 「대한국민당」(약칭 국민당)이 1949년 11월 12일 재창당되었다. 이로써 일민구락부는 내무부장관인 김효석을 중심으로 하는 약 40명의 의원으로 단체교섭회로서의 지위를 유지하면서 민국당과 연계하기 시작했으나 이 때부터 잔류 의원들의 이탈이 가속화하였고, 신정회는 소속 의원 전원이 국민당으로 이적함으로써 소멸했으며, 대한노농당 또한 의원이 12명밖에 남지 않게 되어 교섭회 지위를 상실했다. 이로써 국회에서의 3정파 체제는 양극체제로 환원되었다고 할 수 있다.

민국당은 비록 소속 의원 1명이 국민당으로 이적함으로써 69명이 되었으나 여전히 제1당의 위치를 유지하고 있었던 데다, 다른 한편 김효석을 매개로 하여 일민구락부 및 내무부의 행정력을 외곽에서 일정 부분 동원할 수 있을 것으로 기대하였다. 이에 기반하여 민국당은 1950년 1월 27일 무소속 일부와 제휴하여 서상일 의원 외 78인 명의로 의원내각제 헌법개정안을 국회에 제출하였다.

그러나 이에 대응하여 대통령 이승만이 1950년 2월 7일 김효석을 내무부장관 직에서 해임함으로써 일민구락부의 영향력은 감소하였고, 이승만은 잇따라 개헌반대 담화를 발표하였다. 그에 따라 헌법개정안이 심의중인 3월 9일에는 일민구락부 소속 의원 10명, 무소속 9명이 국민당에 입당함으로써 국민당의 소속 의원은 71명이 되어 당시 69명이던 민국당을 앞서게 되었으며, 한편 국민당의 연계조직인 전국애국단체연합회와 독촉국민회에서도 개헌에 반대하는 국민총궐기대회를 개최하였다. 결국 3월 14일 표결 결과 재석 179명 중 가 79, 부 33, 기권 66, 무효 1표로써 의결정족수인 재적의원 3분의 2에 미달하여 부결되었고, 이로써 제헌국회 임기 중 민국당의 이승만 정부에 대한 마지막 도전은 실패로 귀결되었다.

1948년 7월 12일에 가결된 대한민국의 헌법은 국가 법질서의 근간이 되었지만, 독립국가의 창설을 완결하기 위해서는 헌법이 정한 기본적인 국가조직을 법률로써 수립해 나가는 것이 가장 먼저 제헌국회에 부여된 과제였다. 그런 의미에서 제헌국회는 비단 헌법을 제정하는 국회일 뿐 아니라, 헌정체제를 구축하는 사명을 띤 국회였다고도 볼 수 있을 것이다. 따라서 뒤의 2.항에서는 제헌국회 시기에 제·개정되었던 주요한 국가조직 관련 입법들의 개요를 살펴볼 것이다.

여기서 말하는 「국가조직」 입법이란 좁은 의미로 볼 때 새 헌법에 따라 제헌국회가 성안해서 제정해야 했던 국가의 기본조직에 관한 법률들을 말하는데, 이에 가장 먼저 포함되는 것으로는 1948년 헌법이 직접 설치근거를 두고 있는 기관 즉 헌법기관의 설치 및 조직에 관한 법률이 있다. 그러한 법률로 소위 3부(府)의 조직법률인 「국회법」, 「정부조직법」, 「법원조직법」뿐만 아니라 행정부의 회계검사 기능을 전담한 심계원(審計院)에 관한 「심계원법」(헌법 제95조), ^註11 「탄핵재판소법」(헌법 제47조), 「헌법위원회법」(헌법 제81조)이 있다. 따라서 이들 법률을 위 순서대로 해제하려 하며, 검찰청의 경우 「정부조직법」상 법무부의 외청(外廳)으로 헌법기관이 아니지만 1948년부터 법원에 대응하는 조직구조를 지니면서 사법작용의 주요한 한 축을 이루었다는 점에서 2.항에서는 「검찰청법」도 해제범위에 포함하였다. 한편 「국가조직」의 개념을 조금 더 넓게 본다면 비단 위와 같은 「기관」에 국한하지 않더라도 국가가 정상적인 공권력작용을 해 나가기 위해서 필수적으로 갖추어야 할 인적·물적 조직체계도 이에 포함한다고 할 수 있다. 아래 2.항에서는 그러한 의미에서의 국가조직에 관한 입법으로서 「국가공무원법」과 「국군조직법」, 그리고 국가의 중앙조직과 대별되는 의미에서의 지방조직에 관한 기본법에 해당하는 「지방자치법」과 그 부수법률도 해제범위에 포함하였다.

2.항은 이러한 체계적 순서에 따라 각 법률에 대한 해제를 배열한 것이기 때문에, 이를 앞서 본 정치변동 과정과 연계하여 살펴보기 위해서는 이를 시간 순으로 요약·개관하는 것이 유용할 것이다. 이는 국가조직이라는 입법과제도 당대의 정치적 상황 속에서 서로 다른 양상을 띠면서 수행될 수밖에 없고 제헌국회도 그에 있어 예외가 아니라는 점을 실증한다고 할 수 있기 때문이다.

1948년 5월 31일 개원한 제헌국회가 가장 먼저 해야 할 일은, 여타의 법률을 제정할 수 있기 위한 기본전제로서 국회 그 자신의 의사운영 규칙에 관한 「국회법」을 제정하는 것이었다. 이는 헌법이 없는 상태에서 법률을 제정해야 했다는 점에서 법이론적으로 일종의 역설에 해당했다고도 할 수 있지만 이는 당면한 헌법의 제정을 위해서도 불가피하였고, 그렇기 때문에 헌법제정 이후에 다시 고쳐서 정식으로 시행한다는 전제를 붙여 임시법으로서 국회법(후술하는 명칭으로는 「국회법 초안」)을 제정해서 국회 내부규율로서 시행할 수밖에 없었다.

이로써 비로소 스스로 작동할 수 있게 된 국회가 헌법을 제정한 뒤에 수행해야 했던 최우선적인 과제는, 새 헌법으로써 결정된 대통령중심제 정부형태에서 대외적으로 대한민국을 대표할 국가원수로인 대통령을 ^註12 수반으로 하는 정부를 조직하는 근거법률인 「정부조직법」을 제정하는 것이었다. 이러한 필요성은 정파를 불문하고 제헌국회의 사명으로 인식되어 있었을 뿐 아니라, 정부의 내각(국무원) 인선이 실제로 이루어지기 전까지는 원내 다수 정파인 한민당도 전술한 바와 같이 이승만과 제휴관계를 유지하고 있었기 때문에, 정부조직법의 제정은 큰 마찰 없이 신속하게 이루어질 수 있었다. 그러나 그 직후에 한민당이 이승만 정부에 대한 제1야당적 성격을 가진 정파로 변모했다는 점은 전술한 바와 같다.

1948년 10월 「지방행정에관한임시조치법」의 통과 과정은 이러한 정세의 변화를 반영한다. 이승만 정부는 지방정부가 내무부와 경찰을 매개로 하여 중앙정부에 철저히 복종하는 행정체제를 「임시」라는 명목 아래 조속히 도입하려 했으나 이는 지방자치제도의 본지를 훼손한다는 국회의 반발로 「수도경무부」의 폐지, 읍·면장의 직선제 도입 등의 내용을 담는 것으로 수정되었고, 이승만은 이를 재의요구로써 저지하려 했으나 반이승만계의 단합된 재표결로 위 법률은 확정되었다.

「국군조직법」(1948년 11월 15일 통과)과 「심계원법」(동년 11월 22일 통과)은 한민당과 친이승만계, 그리고 소장파의 3대 세력이 정립한 가운데, 여순 반란사건 이후 국회의 다수 정파가 이전보다도 이승만 정부와의 대립각을 세우고 있던 시기에 토의되었고, 이 시기에 정부가 제정을 촉구한 「공무원법」은 의사일정에서 배제되었다. 앞의 두 법률들은 당시의 정세를 반영하여 정부 원안에 상당한 수정을 가하고 비로소 통과되었지만, 그럼에도 이 법률들이 적시에 토의될 수 있었던 것은 전자의 경우 분단국가로서 미군정으로부터 이양받은 군사조직(국방경비대·해양경비대)을 시급히 대한민국의 국군조직으로 재편해야 했고, 후자의 경우 정부의 회계·결산기능이 완비되어야 매년의 국가재정 운용이 가능하다는 인식에 기반한 것으로 보아야 할 것이다.

1949년 7월 15일 통과된 「국가공무원법」의 정부 원안 수정과정은, 국회 내에서 사안에 따라 한민계와 합작하여 이승만 정부에 대항하던 「제3세력」인 소장파가 몰락하기 직전에 제헌국회가 마지막으로 정부에 대한 견제기능을 유효하게 행사한 예를 보여준다고 할 수 있고, 이 이후 국회의 법률안 심의에서는 토의가 점차 희소해지고 정부 원안이 그대로 통과되는 경향성을 보이게 된다.

이를 보여주는 예로 사법기구들에 관한 입법의 과정을 들 수 있다. 독립국가로서의 첫 근거법률 제정이 필요했던 입법부와 행정부의 경우와 달리 일제강점기와 미군정기에도 통치수단으로서의 사법작용은 필요했고 따라서 법원과 검찰에 관한 법체계, 그리고 그 안에서 사법기능을 수행하는 인적·물적 토대는 구축되어 있었다. 그리하여 해방 후 법원조직에 관하여는 미군정청이 1948년 5월 4일 공포한 군정법령 제192호 「법원조직법」이, 검찰조직에 관하여는 1948년 8월 2일의 군정법령 제213호 「검찰청법」이 제정되어 있었고 이들 법령은 “현행법령은 이 헌법에 저촉되지 아니하는 한 효력을 가진다”고 규정한 1948년 헌법 제100조에 의해 정부수립 이후에도 당분간 효력을 지속하였다. 그렇기 때문에 이들 법률에 대한 대체입법은 그 시급성이라는 면에서 상대적으로 다른 입법과제에 비해 후순위로 밀린 채로 국회의 회기를 거듭 넘기게 되었고, 결국 「제3세력」에 해당하는 소장파 세력이 국회 프락치사건 등 일련의 과정을 거쳐 몰락하고 국회가 역동성을 상실한 1949년 7월 말(「법원조직법」)과 12월 초(「검찰청법」)에 이들 법률안은 별다른 토의 없이, 따라서 법원과 정부가 각각 요구한 내용을 거의 여과 없이 받아들인 채로 통과되었다. 다만 그 중에서 시기상 앞서는 「법원조직법」의 경우에 있어 대법원장과 대법관에 대한 인사권을 대통령에게 전적으로 부여하려는 이승만 정부의 수정 시도를 국회가 대법원장의 편에 서서 저지한 것은 제헌국회가 3권분립을 수호할 의지를 보인 것으로서 의의를 가진다고 할 수 있다.

이승만 정부에 대한 민국당의 마지막 승부수에 해당하는 의원내각제 헌법개정안이 발의된 직후인 1950년 1월 말에 가결된 「탄핵재판소법」과 「헌법위원회법」의 성안논의 과정은 이들 기관이 헌법기관임에도 불구하고 임기 말의 제헌국회가 입법에 있어서 활기를 완전히 잃은 정세를 여실히 반영하여, 더는 거의 아무런 논쟁도 이루어지지 않고 정부 원안을 고스란히 통과시키는 모습을 보여주고 있다.

끝으로, 「지방자치법」의 입법경과는 이상 일련의 변천상을 통시적으로 축약하여 보여준다고도 할 수 있다. 제1독회가 처음 시작된 1949년 2월부터 제헌국회에서의 마지막 개정안이 통과된 동년 12월까지 불과 10개월 사이에 국회의 기세는 극적으로 약화되었다. 이 법률의 제1차 개정이 이루어질 때까지 무려 3차례의 재의요구가 대통령으로부터 있었는데, 국회는 「지방행정에관한임시조처법」의 재의요구에 대해 재적 3분의 2 이상의 출석과 출석 3분의 2 이상의 찬성으로 법률을 당당히 관철시켜 나갔던 것과 달리, 재의요구에 대해 같은 법률안을 거듭 가결시켜 재이송하는 데에 간신히 성공하는 것으로 만족해야 했고, 결국은 중앙집권의 강화를 시도하는 정부의 개정안을 막아내지 못하고 이를 무기력하게 수용하는 단계에 이르게 되었던 것이다.

국가조직을 구체적으로 수립하는 것에 못지않게 제헌국회에 당면해 있던 입법적 과제로는 일제강점기와 미군정기를 거치면서 쌓여있던 사회·경제적인 문제점들을 해결해야 한다는 과제가 부여되어 있었고, 이는 사회경제적인 일제강점기 이래 오랜 수탈과 혼란을 겪어오던 대한민국의 국민들에게 생활의 안정, 그리고 국가의 정책방향에 대한 일관된 전망을 제시해 주어야 한다는 점에서는 전자보다도 더 긴급한 과제였다고도 할 수 있다. 이러한 과제는 헌법이 스스로 입법을 명하고 있는 규범적인 과제라기보다는 사실상의 필요에서 비롯된 것이라고 볼 수 있고, 그런 의미에서는 1948년 헌법이 예정하고 있던 좁은 의미에서의 국가긴급권, 즉 대통령이 가지는 계엄선포권이나 긴급명령, 재정처분권 등의 범주를 훨씬 넘는다고도 할 수 있다.

다만 유의할 점은, 이와 같은 사회경제적 입법과제가 비록 사실적인 요인에 초점을 둔 것이라고 하더라도 그것이 1948년 헌법이 설정한 신생국가의 과제라는 범주에서 벗어나는 것은 결코 아니었다는 점이다. 예컨대 반민족행위자의 처벌이라는 과제는 「이 헌법을 제정한 국회는 단기 4278년 8월 15일 이전의 악질적인 반민족행위를 처벌하는 특별법을 제정할 수 있다」고 규정한 위 헌법 제101조에서 명한 바이고, 농지개혁의 경우도 「농지는 농민에게 분배」한다는 위 헌법 제86조에 나타난 헌법 제정자의 결정에 따른 것이며, 식량정책에 관한 입법 또한 대한민국의 경제질서가 「모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는」 것이어야 한다는 헌법 제84조에 그 궁극적인 법적 근거를 두고 있다고 볼 수 있는 것이다. 이와 같이 사회·경제적인 입법을 형성해야 한다는 과제는 비단 당시뿐만 아니라 오늘날에 있어서도 입법자에게 당연히 부과되는 것이지만, 제헌국회에 있어서 그것은 「새로운 국가」가 국민에게 해결책을 제시해야 한다는 의미에서 보다 긴급한 입법과제였다고 보아야 할 것이다. 그러한 뜻에서 이 항에서는 협의의 국가긴급권에 관한 입법 ^註13에 국한하지 않고, 그보다 널리 신생 대한민국에 당면한 사회경제적 위난에 대처하기 위해서 제헌국회가 제정해야 했던 법률들을 대상으로 하여 그에 관한 국회에서의 논의, 그리고 이승만 정부와의 상호관계를 중심으로 살펴볼 것이다.

정부수립 초기에 국회가 스스로의 가장 시급한 입법과제로서 다루었던 것은 친일 반민족행위자에 대한 입법이었다. 그 대표격을 이룬 법률의 명칭은 비록 반민족행위「처벌」법이었지만, 이는 비단 과거의 친일행위에 대한 응징과 처단만을 목적으로 하는 것이라기보다도 정부의 수립에 이어 체계화할 「공직」사회에는 이들 행위자가 편입되지 못하도록 배제해야 한다는 것을 주요한 입법목적으로 하고 있었다. 제헌국회를 구성할 수 있게 했던 미군정기의 「국회의원선거법」은 일정한 수준에서 「친일 반민족행위자」에 직접 해당할 만한 인물의 입후보를 제한했기 때문에 사법부나 행정부에 비해 국회에서의 해당자 비율은 상대적으로 적었고 ^註14 따라서 「반민족행위처벌법」의 제정을 위한 논의과정에서 한민당과 비한민당 사이의 갈등보다는 관료·군·경찰 인력을 일제강점기 경력자로 대거 충원한 이승만 정부와 국회의 대립이 중심축을 이루었고, 반민특위의 성립과 활동은 대체로 각자 일체성을 띠는 국회와 정부 사이의 투쟁의 과정 그 자체였다. 결국 정상적인 입법절차를 통해 반민특위의 활동을 막지 못한 이승만 정부는 첫 단계로 물리력을, 그 다음 단계로는 후술하는 국가보안법을 동원하여 반대파(특히 소장파 계열)를 제압하고서야 이를 무력화하는 데 성공할 수 있었다. 그리고 이후 국회는 다시는 반민특위를 출범시킬 때만큼의 대정부 저항력을 가지지 못했다.

한편 1948년 11월에 가결된 「국가보안법」은 여순 반란사건을 계기로 한 「내란행위처벌법」의 제정 요구로부터 탄생했다는 점에서, 그 출발점에서부터 단정(單政) 국가인 대한민국이 북한과 국가로서의 존립을 걸고 대결하던 분단체제의 산물이라 할 수 있다. 반공주의자인 이승만을 정부수반으로 하는 단정의 수립은 민주주의·법치주의 등 서구적인 헌법가치가 정착하기에 앞서 「정치체제로서의 생존」을 건 대결구도의 정착을 가속화하였고, 그 속에서 국가보안법은 이승만에 대한 친·반을 불문하고 큰 이의에 부딪치지 않고, 그러나 「좌익척결」의 효율성에 중점을 두어 광범위하고 모호한 내용으로 입법되었다. 이러한 국가보안법의 내용적 특징은 1949년의 「국회 프락치 사건」에서 이승만이 정치적 반대파인 소장파를 소탕하는 무기로 활용되었고, 이후 견제세력이 약화된 뒤에는 보다 강력하고도 광범위한 처벌법규로 변모했다. 한편 정부수립 초기 좌우익의 대립은 법원·검찰청 등 국가의 사법기관에 대한 방화 등으로 그 기능의 장애를 초래하는 요인이 되기도 했으며 이에 대처하기 위해 제헌국회 말기에는 「법원재난에 기인한 민형사사건 임시조치법」과 같은 입법이 등장하기도 하였다.

그러나 같은 이유로, 정작 헌법이 구체적인 입법을 하라고 명하고 있는 대표적인 국가긴급권인 계엄권의 행사근거 법률인 「계엄법」은 제헌국회 말에서야 제정되었다. 1948년 헌법은 대통령이 「법률의 정하는 바에 의하여」 계엄을 선포할 수 있도록 규정하고 있었으나(제64조) 당시 대표적인 국가비상사태라 할 수 있던 여순 반란사건을 진압함에 있어서는 계엄법이 제정되어 있지 않았고, 그러한 입법의 공백은 제국주의 일본의 포고령이 채웠다. 그리고 군 내부의 체제반대 세력에 대한 「숙군」이 완료된 뒤에 비로소 제정된 「계엄법」에는 이러한 일본의 흔적이 그대로 이식되었다.

한편 당시 유행했던 말로서 식민지 상태를 막 벗어난 초기 대한민국의 사회상을 요약하는 어구는 「국부(國富)의 7할 이상이 적산(敵産)」, 그리고 「국민의 7할 이상이 농민」이라는 말이었다. 그러한 만큼 헌법의 제정 과정에서부터 농지개혁과 적산분배의 공정성은 제헌국회가 지대한 관심을 가지던 사안이었고, 따라서 제헌국회 전체를 통틀어 보더라도 (반민족행위처벌법을 제외하면) 가장 활발한 토의와 논쟁이 벌어진 영역이었다. 이 부문의 입법에서는 친이승만 정파와 반이승만 정파 사이의 대결보다도, 대지주 계층이 밀집되어 있던 한민당계 정파와 비한민계 정파 사이의 경제적 이해대립이 보다 주요한 논의의 축을 이루었다는 것이 특징이다. 그럼에도 불구하고 「농지개혁법」과 「귀속재산처리법」이 비교적 높은 대중적 호응을 얻는 가운데 입법될 수 있었던 것은 이승만 정부와 비한민계 정파들이 연합하여 한민당계의 집단적 이익을 중심으로 하는 입법을 견제할 수 있었기 때문이라고 볼 수 있다. 당시에도 자산의 가장 큰 부분을 차지하고 있던 부동산(농지를 포함한 토지와 건물)이나 귀속기업체의 영업권은 모두 개인의 소유권과 직결되는 것이었던 만큼 이승만 정부로서도 통치에 심각한 지장을 초래하지 않는 범위 내에서 대중적 지지를 높일 수 있는 입법에 근본적으로 적대적이기는 어려웠던 것이다. 다만 이승만 정부는 두 법안에 있어서 모두 정책실현의 「현실성」을 주된 이유로 들어 「재의요구」와 「소멸통고」라는 수단을 동원하면서 정부의 입안을 관철하려 했고, 국회 안에서의 소장파가 건재했던 1949년 중반에 입법된 농지개혁법의 경우와 달리 동년 말에서야 입법된 귀속재산처리법의 경우에는 정부의 구상이 상대적으로 많이 반영되었다.

끝으로 제헌국회의 임기는 해방 초의 식량난을 해소하기 위해 미군정이 도입했던 양곡시장의 전면통제와 일방적인 「수집과 배급」 정책이 자유시장을 통한 거래와 정부의 「수매」 정책으로 전환되어 가는 과도기이기도 했고, 이러한 전환은 정부수립 초기 민심의 수습을 위해서도 필요한 과정이었다. 위에서 본 여타의 입법과제들에 비해 양곡정책은 다량의 행정력을 가진 정부에 의해 주도되는 경향이 강하였고, 「식량임시긴급조치법」의 경우에서 볼 수 있듯 국회의 역할은 상대적으로 소극적이었던 것으로 평가할 수 있다.

헌법안의 국회 본회의 통과를 앞둔 1948년 7월 8일부터 「헌법급정부조직법기초위원회」(위원장 서상일)에서는 전문위원들(유진오·고병국 등)이 작성한 초안에 기반하여 정부조직법의 기초논의에 착수하였다. 기초위원회에서 가장 치열하게 논란되었던 것은 구체적인 부(部)의 설치 및 업무분장에 관한 내용이었는데, 이는 경찰조직을 치안부로서 내무부로부터 독립시킬지의 여부, ② 교통부와 체신부를 하나의 부로 합칠지의 여부, 그리고 후생·노동·부녀 등에 관한 사무를 통합하여 관장할 ‘사회부’를 설치할지의 여부 등이었다. 그리고 이러한 기초위원회 내에서의 논란은 아래에서 보듯, 본회의에서의 논의에도 다시 투영되었다.

총 49조(부칙 포함)로 구성된 정부조직법의 주요 내용을 편별로 살펴보면, 먼저 제1장 총칙(제1조~제7조)에서는 중앙행정기관의 종류와 명칭을 원·부·처·청·위원회로 하고 그 보조기관은 비서실·국·과로 하여 그 설치와 조직은 전자의 경우 법률로써, 후자의 경우에는 대통령령으로써 정하도록 하였다(제3조). 따라서 보조기관의 경우 대통령이 재량으로써 설치할 수 있으나, 이를 포함한 모든 기관과 시설의 설치에는 예산상의 조치가 수반되어야 하기 때문에(제6조) 예산심의를 통한 국회의 간접적인 통제가 가능하도록 하였다. ^註15

또한 대통령과 국무총리의 행정감독권에 관하여 정부조직법은 대통령의 경우 국무총리뿐 아니라 행정각부 장관 및 지방행정의 장의 명령이나 처분이 위법 혹은 부당하다고 인(認)할 때에는 그것을 중지 또는 취소할 수 있도록 하는 한편(제2조 = 현행 정부조직법 제11조 제2항에 해당), 제2장에서 국무총리는 행정각부 장관의 명령이나 처분이 위법 또는 부당한 때에는 “대통령에게 청하여 이것을 중지 또는 취소할” 수 있도록 하였다(제9조 후단). 이 중 후자와 관련해서는 그것이 ‘행정각부의 장을 통리·감독’할 수 있는 국무총리의 헌법상 권한(1948년 헌법 제73조)에 근거하여 그가 독자적으로 행사할 수 있는 권한인지, 아니면 대통령의 권한행사를 국무총리가 대행하는 것에 불과한지가 논란되었고, 이 규정이 대통령과 국무총리 사이에서의 권한충돌을 야기할 수 있으므로 삭제하자는 동의(動議)가 이루어지기도 했으나 논의가 명확하게 수렴되지 않은 채로 표결 결과 원안대로 통과되었고, ^註16 이는 현행 정부조직법 제18조 제2항으로까지 이어지게 되었다.

제3장은 행정각부로 내무·외무·국방·재무·법무·문교·농림·상공·사회·교통·체신의 11부(部)를 규정하였는데, 부의 구성과 관련하여 가장 치열한 논란이 전개된 것은 경찰을 내무부의 산하에 둘지의 여부 문제였다. 내무부로부터 독립한 치안부를 설치해야 한다는 주장은 미군정기부터 경찰 수뇌부(조병옥·장택상 등)를 석권하고 있던 한민당을 중심으로 하여 대두되었는데, 무소속구락부 측의 반대에 부딪쳐 정부조직법 기초위원회에서 표결 결과 14:5로 이는 내무부 산하에 두는 것으로 초안이 기초되었다. ^註17 이에 대해 본회의의 제1독회에서부터 다시 한민당에서 치안부 독립론을 제기함에 따라 무소속구락부 측과의 논쟁이 벌어졌으나, ^註18 그에 대해 이승만은 초반부터 “나는 국회에서 다수투표로서 작정된다면 경찰은 독립한다던지 내무부 소속으로 한다던지 거기에 대해서 특별히 고집하려 하지 않습니다”라는 입장을 표명함으로써 독립론의 입지를 상당부분 약화시켰고, ^註19 그 결과 제2독회에서 한민당이 다시 조항수정 동의(動議)를 했음에도 이는 결국 가 80, 부 104로 부결되었다. ^註20 그 밖에도 문화부를 문교부로부터(최범술), 수산부를 농림부로부터(박윤원), 후생부(이영준)와 노동부(이석)를 각각 사회부로부터 독립시켜 별도 설치해야 한다는 주장들이 제30차 회의에서의 제2독회 과정에서 제기되었으나, 모두 국가재정이 열악한 실정에 비추어 행정기구를 가급적 간소화해야 한다는 반론에 부딪쳐 부결되었고, 결국 초안에 대한 수정은 농림부의 소관사항(제21조) 중 「임산」을 「산림」으로 바꾸고 잠업을 추가하는 정도의 미시적인 것에 그쳤다. 이와 더불어 정부조직법 초안은 의원내각제 국가들(영국·일본)의 입법례에 따라 각 부에 정무차관과 사무차관을 두는 2차관제를 규정하였으나(제29조) 이 역시 행정간소화의 요청에 배치된다는 주장에 따라 차관 1명만 두는 것으로 수정되었다. ^註21 이러한 사무차관제에 관하여는 제2회 국회에서 오기열 의원 외 21인이 이를 재도입하자는 「정부조직법 개정법률안」을 발의하기도 했으나 ^註22 불필요하다는 반론 끝에 표결에서 2회 미결(未決)로 의안이 폐기되었다. ^註23

제4장에서는 국무총리 소속기관으로 총무·공보·법제·기획의 4처(處)를 두고 기획처 산하에 국무회의에 제출할 종합적 재정·경제계획에 관해 국무원의 자문에 응할 경제위원회를 두었다. 이와 관련해서는 특히 예산편성 사무를 기획처가 아닌 재무부에 두어야 한다는 주장이 제기되어 상당한 논란을 야기했으나 근소한 차이(가 86, 부 69)로 원안이 가결되었다. ^註24

끝으로 제5장은 공무원 임용자격의 고시와 전형을 담당할 고시위원회를, 제6장은 행정부 공무원에 대한 감찰사무를 장리하는 감찰위원회를 각각 대통령 직속기관으로 규정하여 그 설치근거를 마련했는데, 이들 조직의 상세는 대통령령으로 규정하기로 되어 있었기 떄문에 본회의에서 전반적으로는 별다른 쟁점이 없었으나, 다만 헌법상 탄핵대상이 될 수 있는 공무원에 대해 감찰위원회가 징계의결을 하는 경우에는 국회에 이를 통고하도록 함으로써 대통령중심제 하에서 징계절차의 유무·내용에 관하여 국회가 알지 못함으로 인한 탄핵절차상의 혼선을 방지하도록 하는 규정(제43조 제2항 단서)이 신설되었다. ^註25 한편 제5장 탄핵위원회 제도에 관하여는 1949년 3월 이를 전부 삭제하고 총무처의 국(局)으로 두자는 개정안 발의가 이루어지기도 했으나 의원 과반수의 반대로 제2독회로 넘어가지 못한 채 폐기되었다. ^註26

위에서 보았듯 후생·노동에 관한 사무는 제정 정부조직법에서 보건·부녀에 관한 사무와 함께 「사회부」 산하 국(局) 단위의 사무로 규정되어 있었다. 그러나 1949년 2월 19일 국회 문교사회위원장인 이영준(한민)은 전국 각 의과대학장 등을 대표한 ‘보건부독립촉진회 위원장’ 명의의 「보건부 독립에 관한 청원안」을 소개하면서, 이를 접수하여 정부조직법을 개정할 것을 제안했다. 그 주된 논거는 “국내의 강력한 보건행정 부문의 독립이 국제연합 보건헌장에 따른 요구조건이며, 국내 보건시설 확충을 위해서도 보건부를 독립하여 행정기구를 강화할 필요가 있다”는 것이었다. 이에 대해 무소속의 박해정, 김광준, 최운교 의원이 반대의사를 표했으나 표결 결과 재석 129명 중 가 67, 부 31표로 이 청원이 채택가결되었다. ^註27 그리고 그에 대한 후속조치로서 1949년 3월 11일에는 별다른 추가토론 없이 정부조직법 제14조 제10호로 「보건부」를 추가하고 제23조의2로 「보건부장관은 의무, 약무, 방역, 위생 기타 보건에 관한 사무를 장리한다」는 규정을 추가하기로 의결하였다. ^註28

1948년 5월 10일의 총선거로 제헌국회가 구성되어 5월 31일 개회하면서 곧바로 그 의사규칙을 담은 국회법의 제정은 시급한 과제였으나, 아직 헌법이 제정되어 있지 않은 상태에서 국회가 먼저 구성되었기 때문에 이를 ‘법률’로서 제정할 수 있는지는 처음부터 문제가 되었다. 그럼에도 우선은 시급히 국회법에 해당하는 규범을 도입해 놓을 필요가 있었고, 그것이 헌법제정 이전에 완료되었을 때에 그 규범이 갖출 형식은 이후의 문제로 남았다. 그리하여 1948년 6월 10일에 국회의장에 의해서 법률로서 공포되었던 최초의 국회법을, 헌법에 근거해서만 법률이 제정될 수 있다는 원칙에 충실한다면 「국회법 초안」이라고 부를 수 있을 것이다. ^註29

제헌국회는 5월 31일의 첫 회의에서 일단 최소한의 회의규칙만을 담은 ‘국회임시준칙’을 내정한 뒤, 6월 1일 제2차 회의에서 전형위원 10명을 지정하여 그들로 하여금 ‘국회법급국회규칙기초위원회’를 구성하도록 하였다. 위원회(위원장 서정희)는 최윤동, 정광호, 서정희, 윤치영(이상 한민), 이원홍, 성낙서, 정구삼, 이유신(이상 독촉), 전진한(대한노총), 김약수(조선공화), 장기영, 김장열, 김봉두, 배헌, 김명동(이상 무소속)의 15인으로 구성되었다. 이들 중 국회법이나 그와 유사한 성격의 법률을 기초해 보았거나 적어도 의회의 의사운영을 경험해 본 사람은 정광호(임시의정원 의원)와 김약수(남조선과도입법의원 議員)뿐이다. 한편 전규홍, 노용호, 차윤홍, 김용근, 윤길중 5인이 전문위원으로 위촉되었는데, 이들 중 전규홍을 제외한 4인은 모두 신익희를 주축으로 구성된 ‘행정연구위원회’의 멤버였다. 행정연구위원회는 일제강점기 고등문관시험 출신으로서 남조선과도입법의원의 의사규정에 해당하는 원법(院法)을 기초한 실무진을 구성하기도 하였는데, 이는 결국 기초위원들의 의정경험이 적어 상대적으로 적어 상대적으로 ‘종전 입법’에 참여했던 전문위원들의 역할비중이 높았음을 시사한다.

기초경과는 가히 일사천리였다. 당시의 신문보도에 따르면 1948년 6월 4일에는 오전 10:30부터 의원실에서 “일사천리 격으로” 회의를 진행하여 “제1독회를 끝마치고”, 다음날인 6월 5일에는 오전 10시부터 축조검토를 개시하여 정오경에는 30여조까지 완료하였다고 신문이 보도하면서 전체 조문은 약 90개조이며 ‘9개 위원회를 설치한다’는 윤곽까지 제시하고 있었다. ^註30 그리고 6월 7일에는 국회법(이하 ‘국회법 초안’)을 기초하여 국회에 제출하였다. ^註31 즉, 국회법 초안의 기초는 6월 4일부터 7일까지 단 나흘만에 이루어진 것이다. 그럼에도 불구하고 1948년 6월 8일 국회법 기초위원장인 서정희는 국회 본회의에서 제안설명을 통해 “멀리는 미국의 또 불란서, 영국의 모든 국회법을 이 참작하고 또 가까운 데에는 중국이라든지 일본의 국회법을 참작해서 전문위원이 서가지고 여러 의논이 있는 뒤에 이것이 된 것”이라고 말하였다. ^註32 그러나 미국·프랑스·영국·중국 의회 관련법의 내용이 참작되었다는 점을 부인하지는 않는다고 하더라도, 국회법 초안의 편제나 대다수의 조문 내용에서는 제2차 대전 종전 후인 1947년 제정된 일본 「국회법」 및 「중의원규칙」의 영향이 두드러지게 발견된다는 것이 특징이다.

앞서 언급한 바와 같이 헌법 제정 이전에 제정된 이 ‘국회법 초안’의 법적 형식을 어떻게 취할지에 관하여 국회에서는 약간의 토론이 있었으나, 1948년 6월 10일 국회 제7차 회의에서는 ‘헌법을 제정한 이후 헌법에 저촉되는 조항이 있는 경우에는 이를 삭제할 것’을 조건으로 부가하여 국회법을 원안(즉 초안) 그대로 표결로 가결통과시켰다. 그리고 헌법도 국회법도 없는 상태에서의 공포절차에 관하여 같은날, “헌법이 제정될 때까지 일절 법률의 공포는 국회의장이 법률 정문에 서명함으로써 효력을 발한다”는 의안을 역시 표결로 가결통과시킴으로써, 국회법을 초안 그대로 ‘제정’하였다. 이 ‘국회법 초안’은 1948년 7월 17일의 헌법 공포·시행 이후로도 아래에서 보는 법률 제5호 국회법이 제정되기 전까지 국회 내에서의 의사규범으로 적용되었다.

헌법제정 이후 위 국회법의 내용을 수정하기 위해 법제사법위원회(이하 ‘법사위’)에서는 1948년 8월 30일 「국회법중개정법률안」을 성안하여 본회의에 상정했다. ^註33 헌법에 근거하여 입법한다는 면에서는 첫 국회법임에도 불구하고 「개정법률안」이라는 명칭을 쓴 것은 종전 국회법(초안)의 규범력을 국회 스스로 승인했기 때문으로 해석된다.

법안을 상정받은 본회의에서는 곧바로 제1독회를 생략하고 곧바로 제2독회의 축조심의로 들어갔는데, ^註34 이 과정에서 종전 초안과 달리 ① 의장의 임기가 만료되더라도 후임자가 선거될 때까지는 전임자가 그 직무를 행하도록 하고, ② 지금의 교섭단체에 해당하는 각파 교섭회 제도를 신설하며 ③ 법률안 등의 발의, 의사일정 변경 및 수정동의(動議)에 필요한 정족수 등을 의원 10인에서 20인으로 상향한다는 내용은 모두 부결되었다. 그 중에서 특히 「단체교섭회」 제도의 신설취지에 관해 법사위원장인 백관수(한민)는 상임위원의 수를 교섭회 구성원 수에 비례하여 배정하는 등으로 정당 중심의 의회정치를 구현하고 안건처리의 신속을 기할 수 있다는 점을 제시했지만, (i) 이 제도에는 소수 정파의 의견을 참고할 기회를 박탈하는 폐해가 있으며 (ii) 의원으로 하여금 소속을 강요하는 결과가 된다는 문시환·강욱중(족청) 등의 반대에 이어 부결되었다. ^註35 그러나 ① 의원의 의석은 회기 초에 의장이 아닌 추첨으로 정하도록 하고, ② 정부조직법상의 정부기구에 맞추어 위원회의 일부 명칭을 변경하며, ^註36 ③ 특히 예산안 심사절차에 관한 절(제4장 제6절 예산안)과 그에 관한 특별규정들을 신설한 점은 종전의 초안과 유의미하게 달라진 점이다. 그 밖의 점들에 있어서는 일부 조문의 위치와 자구변경을 제외하고 종전 초안과 대동소이하다.

그리하여 제정된 국회법(이하 ‘국회법’)의 내용을 살펴보면, 입법과정상의 특징은 무엇보다도 위원회중심주의와 본회의에서의 3독회제를 두고 있다는 데 있었다.

법률안, 건의안, 결의안 등 의안은 의원 10인 이상의 찬성으로 발의하여 의장에게 제출하며 법률안이 제출 또는 발의되었을 때에는 의장은 이를 국회에 보고한 후 적당한 위원회에 회부하여 심사보고토록 하였다(제33조 및 제39조). 회부된 법률안에 대한 위원회에서의 심사절차에 관하여는 심사안건에 대한 다른 의원의 의견을 들을 수있도록 하고 중요하다고 인정되거나 전문지식을 요하는 경우 국무위원․정부위원․이 해관계자 또는 학식경험이 있는 자로부터 의견을 들을 수 있도록 한 것(제24조) 외에는 현재와 같은 구체적 절차규정을 두지 않았다.

위원회에서 채택된 법률안은 그 보고에 의하여 제1독회를 개시하고 의안낭독, 질의 응답과 그 의안의 대체에 대하여 토론한 후 제2독회에 부의할 여부를 물은 결과 제2독 회에 부의하지 아니하기로 결의된 때에는 그 법률안은 폐기되었다. 제2독회에서는 축조낭독을 하여 심사하며 이 단계에서 주로 수정안에 대한 심사․채택이 이루어졌다.

의원은 제2독회 개시 전일까지 예비수정안을 제출할 수 있으며 예비수정안은 소관위원 회에 회부하여 심의정리 한 후 보고토록 하였다. 또한 의원은 제2독회에서 20인 이상의 연서로 수정동의를 제출할 수도 있었다. 제3독회에서는 의안전체의 가부를 의결하도록 되어 있었으며 자구정정 외의 일체 수정동의는 허용되지 않았다. 제3독회를 마칠 때에 수정결의의 조항과 자구의 정리를 법사위원회 또는 의장에게 부탁할 수 있도록 하였다(제39조 내지 제41조).

제헌국회에서의 법률안을 비롯한 의안심사시 토론이나 질의와 관련하여 위원회의 경우 위원은 동일의제에 대하여 횟수에 제한되지 아니하고 발언할 수 있었으며 본회의의 경우는 횟수(2회) 제한이 있었던 것 외에 특히 국회의 결의가 있는 때 외에는 발언 시간을 제한할 수 없도록 되어 있었다(제23조 및 제46조). 또한 회기불계속의 원칙을 채택하여 회기 중에 의결되지 아니한 의안은 국회의 결의에 의하여 폐회 중 위원회에서 계속 심사토록 한 경우를 제외하고는 차기 국회에 계속되지 않도록 하였다(제61조).

국회법에 대하여는 1949년 5월 30일자로 김병회 외 14인, 그리고 서우석 외 13인이 각자 국회에 제출한 개정안을 회부받은 법사위원회(위원장 백관수)에서 대안을 만들어 7월 7일 국회에서 낭독했는데, ^註37 그 가장 중요한 골자는 종전 심의에서 부결되었던 「단체교섭회」를 도입하는 것이었다. 즉 20인 이상의 의원으로 구성되는 단체교섭회를 구성하고, 상임위원 및 특별위원은 이 단체별 소속 인원 수의 비율에 따라 배분하며, 발언자의 수도 이 비율에 따르도록 한 것이다. 이 개정안은 앞서 보았듯 국회 내에서의 정파구도가 다원적인 체제에서 양극체제로 회귀하는 시점에 제기되었고, 이 개정안에 대해서 이렇다 할 토론이 없이 모두 가결된 양상은 이를 반영한다고 할 수 있다. 유의미한 토론으로는 단지 단체교섭회의 요건을 「의원 30인 이상」으로 하자는 박순석(일민구락부)의 수정안에 대해 최운교·이진수(대한노농당)가 강력히 반대하면서 원안인 「20인 이상」으로 낙착된 정도를 들 수 있을 뿐이다. ^註38

이 개정안의 부수적인 내용 중 하나로서, 아래 「농지개혁법」의 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 종래의 국회법 제61조가 회기불계속의 원칙을 규정함에 따라 국회가 가결하여 정부에 이송한 법률안에 대해 그 회기가 종료된 뒤에는 대통령이 재의요구를 하더라도 국회가 이를 재의할 수 없었다. 이에 대한 대책으로서 개정안 제61조에는 “국회폐회 중 헌법 제40조에 의하여 국회로 환부된 법률안은 그 법률안을 의결한 의원의 임기 중에 한하여 차기국회에 계속된다”는 제2항이 신설되어 토론 없이 통과되었다. ^註39

제헌 이전의 구법령이 헌법에 저촉되지 않는 한 효력을 지속한다는 1948년 헌법 제100조에 따라, 제헌 직후에도 법원의 조직에 관하여는 미군정기의 「법원조직법」(1948년 5월 4일 제정 군정법령 제192호)이 그대로 적용되고 있었다. 그러나 1948년 헌법에 따라 법관의 자격(제76조 제3항), 법관의 연임(제79조) 등에 관한 구체적인 규정을 담은 법률이 필요하게 되었을 뿐 아니라, 1948년 헌법 제78조는 “대법원장인 법관”을 대통령이 임명하고 국회의 승인을 얻어야 한다고 규정했을 뿐 그 밖의 법관을 누가 어떻게 임명하는지에 관하여는 아무런 규정도 두고 있지 않았기 때문에 이를 규율할 새로운 「법원조직법」의 제정은 법원의 입장에서 시급한 과제였다. 이는 1949년 6월 16일 법원조직법의 제정을 국회에 촉구한 대법원장 김병로의 요청문의 요지가, 미군정청에서 제정한 법원조직법상으로는 “법관의 유자격자를 1년 후가 아니면 한 사람도 얻을 수가 없으며, 상급 법관의 결원을 보충할 방도가 전무”다는 것이었다는 점에서도 확인된다. ^註40

이에 대응하여 법원과 정부는 모두 비교적 일찍부터 법안을 성안하여 국회에 전달하였다. 먼저 대법원장은 비록 법률안제출권이 없었으나 참고안으로서 1948년 12월 4일 국회에 「대법원조직법」 초안을 국회에 전달하였고, ^註41 정부도 1949년 1월 21일 「법원조직법안」을 국무회의에서 의결하여 국회에 제출하였다. ^註42 그러나 국회의 제1회 회기부터 제출되었던 이들 법안은 각 회기가 만료되면서 폐기되었고, 특히 제3회 국회에서부터는 개회 초에 법사위가 전회기에 제출되었던 법안에 대한 심사를 마쳐 본회의에 제출한 이래로 ^註43 위 법률안의 심의가 계속 의사일정에는 상정되었으나 끝내 다른 의안에 밀려 토의가 개시되지 않았고, 결국 법원조직법안은 정부가 1949년 7월 8일 재차 법률안을 제출하여 ^註44, 법사위가 7월 21일 심사보고를 마친 뒤인 ^註45 7월 30일 제4회 국회 제23차 회의에서 비로소 토의가 이루어졌다.

전술한 국회법의 경우와 다소 유사하게도, 법원조직법은 비록 대한민국의 헌법에 근거해서는 처음 제정되는 것이었지만 그 이전의 군정법령이 있었기 때문에 그 실질적인 성격은 개정에 해당하는 것으로 볼 수 있었다. 그러나 그렇다고 하더라도 동 법안은 현재의 시점에서 보더라도 매우 중요한 규정들을 새롭게 담았는데, ① 우선 법원에 관한 인사, 그리고 등기·호적 등에 관한 사무를 관장시키기 위해 대법원에 「법원행정처」를 처음으로 신설한다는 것이다. 이는 법원의 사법행정에 관한 사무를 당초 정부조직법(제19조)에서 법무부에 관장시켰지만 이후 국무회의 의결을 통해 대법원장에게 「이양」했던 경험에서 비롯된 것으로서 ^註46 사법행정에 관한 사무를 법원의 관할로 “법률상” 포섭시키기 위한 동기에서 비롯된 조치였다고 할 수 있다. 또한 법률제정의 필요성에 부응하여 법관의 자격요건을 개정한 것 이외에도 ② 대법원의 심판에서 판시한 법령의 해석은 “당해 사건에 관하여 하급심을 기속”하도록 하는 규정을 처음으로 신설했고(제13조, 제18조), ③ 대법원에서 종전의 심판에서 판시한 법령의 해석을 변경하고자 할 때에는 연합부에서 심판하도록 함으로써 「판례변경」의 명시적 근거를 두었으며(제19조) ④ 또한 법관의 징계와 봉급에 관한 사항을 별도의 법률로 정하도록 함으로써(제42조, 제44조) 법관의 신분보장을 강화하였다.

그러나 「제정」 법원조직법에서 가장 핵심적인 내용은, 대법관의 임명 및 대법원장의 보직은 “대법원장, 대법관, 각 고등법원장으로 구성된 법관회의의 제청으로” 대통령이 이를 행하며(제37조 제1항), 판사의 임명은 “대법관회의의 결의에 의하여 대법원장의 제청으로” 대통령이 행하고, 판사의 보직은 대통령의 관여 없이 “대법원장이 행한다”고 규정한(제38조) 일련의 조항들이다. 이로써 법원은 헌법이 직접 규정한 대법원장을 제외한 여타 법관들에 대한 인사권을 스스로 확보하게 된 것이라는 점에서 중요한 의의를 가진다. 그리고 부수적으로는 미군정기의 법원조직법에서 규정하였던 「간이법원」 제도를 삭제하고 그에 대신해 “대법원장은 지방법원 판사로 하여금 필요한 지역에 주재시킬 수 있다”는 「주재판사」 제도를 두었다.

국회 본회의에서는 법안의 시급한 통과를 바란는 대법원장의 요구에 따라 1949년 7월 30일 법사위원회의 심사보고에 이어 제1·2·3독회를 단 한 회차만에 모두 마쳤고, 그 과정에서 축조낭독도 장(章) 단위로 이의가 없으면 일괄통과하는 이루어졌는데 반대토론은 전혀 없었고, 단지 부칙에서 이 법의 시행기일을 원안의 「공포 후 20일」이 아닌 「단기 4282년 8월 15일」로 하는 것만이 수정안으로서 통과되었다.

국회는 이 법률을 8월 1일 정부로 이송했으나 이승만 정부는 8월 13일 국회에 환부(還付)했는데, 당시는 제4회 국회의 폐회중이었기 때문에 재의안은 9월 19일 제5회 국회의 첫 회의에서 논의되었다. ^註47 법무부장관 권승렬이 설명한 정부의 이의사유는 세 가지였다. 첫째, 1948년 헌법 제78조가 「대법원장인 법관은 대통령이 임명하고 국회의 승인을 얻어야 한다」는 것 이외에 대통령의 대법원장·대법관 임명권에 대해 아무런 제한을 두고 있지 않음에도 불구하고, 법 제37조가 「대법관의 임명 및 대법원장의 보직은 대법원장, 대법관, 각 고등법원장으로 구성된 ‘법관회의의 제청으로’ 대통령이 이를 행한다」고 규정한 것은 헌법상 부여된 대통령의 인사권을 침해한다는 것이었다. 둘째는 법 제22조가 「법원행정처장은 법원행정에 관하여 국무회의에 출석 발언할 수 있다」고 규정한 것은 3권분립에 어긋난다는 것이었다. 끝으로 셋째는 등기법·호적법이 제정되면 그에 따른 위임명령·집행명령은 위 헌법 제58조에 따라 행정부에서 발하는 행정명령이 될 수밖에 없는 데 불구하고 법 제2조가 「등기, 호적」을 정부가 아닌 법원의 소관사항으로 규정한 것은 위 행정명령에 대한 부서(副署)책임을 져야 할 법무부장관의 권한을 침해한다는 것이었다.

이에 대해 국회에 출석한 대법원장 김병로는 ① 1948년 헌법 제78조는 대통령이 대법원장을 임명하는 데 있어 「국회의 승인」을 얻어야 한다는 제한을 두는 데 그 의의가 있고, 그 밖에 헌법과 「법률」이 정하는 바에 의해 공무원을 임면해야 한다는 동 헌법 제62조에 따라 법원조직법에서 대통령의 임명권에 제한을 두는 것은 헌법위반이 아니고, ② 「법원행정」에 관한 특수한 사항에 한정해서만 법원행정처장이 국무회의에서 의견진술을 할 수 있도록 하는 것은 행정부의 권한과 무관하므로 3권분립에 위배된다고 할 수 없으며, ③ 등기와 호적은 그 성질상 법원의 감독을 받아야 할 사무라는 반론을 폈고, 의원들 사이에서는 약간의 찬반토론이 있었으나 표결 결과 재석 156명의 3분의 2를 넘는 117명의 찬성으로, 「법원조직법」은 원안 그대로 재의결되어 확정되었고, 이를 이송받은 정부는 이를 9월 26일 법률 제51호로 공포하였다. ^註48 다만 당초 7월 30일 가결된 법률안의 부칙(제79조)에서 이 법률을 1949년 「8월 15일부터 시행한다」고 했던 규정이 수정되지 않았기 때문에, 법문상의 시행일자가 공포일자보다 앞서는 결과가 되었다.

1948년 헌법 제95조에서는 국가의 수입·지출 결산을 검사할 기관으로 정부 안에 「심계원」을 두도록 하였기 때문에, 심계원법의 최초 입안은 정부에서 하였다. 국회는 정부에서 1948년 9월 27일의 국무회의 의결을 거쳐 국회에 제출된 심계원법안을 10월 1일 법사위원회에 회부하였고, ^註49 동 위원회에서 11월 11일 수정안을 작성하여 본회의에 제출했다. ^註50 정부 원안의 골자는, ① 심계원을 「대통령에 직속하며 국무원에 대하여 직무상 특립(特立) ^註51의 지위를」 가지는 기관으로서 설립하고(제1조), ② 심계기능의 원활한 수행을 위해 사무관보다 상위인 「정무관」으로 보하는 원장을 포함하여 임기 5년의 16인의 심계관을 두며(제2조, 제6조, 연임 가능), ③ 심계원은 정부의 소속 및 피감독 기관·단체의 회계를 검사하되, 그 검사사항은 (i) 세입·세출의 총결산, (ii) 정부 각 기관 및 산하기관의, 지방 공동단체 등의 회계로 하며(제11조, 제12조), ④ 매 연도의 심계결과를 대통령에게 진달하는데(제20조), ⑤ 피심계 기관 출납책임자의 계산이 정당하다고 인정할 때에는 「책임해제」의 판정을 하고, 회계상 위법·부당한 조치가 있는 때에는 「상당한 처분」을 요구할 수 있도록 하는 것이다(제22조, 제23조).

이에 대해 법사위원회에서는 주로 다음과 같은 점들에 대해 변경을 가한 수정안을 제시했다. ① 우선 심계원장의 회계업무에 대한 전문성을 담보하기 위해 그 직급을 「정무관」이 아닌 「심계관」으로 했다. ② 그러면서 심계업무의 실무적인 부분은 사무관들으로 하여금 할 수 있도록 하되 심계관의 수는 16인에서 5인으로 했다. ③ 또한 정부 원안에는 없는 「심계관회의」를 두어 이 곳에서 심계보고서의 확정 등을 「의결」하도록 하였다. ④ 그리고 특히 심계원의 회계검사 사항 중 필두에 규정된 「세입·세출의 총결산」을 고쳐 「국가의 ‘매월’ 수입지출」을 검사하도록 하였다.

이를 상정받은 국회 본회의에서는 1948년 11월 22일 정부 원안과 법사위원회 수정안의 각 제안설명을 들은 뒤 제1독회를 생략하고 곧바로 제2독회(축조토의)에 나아갔는데, 여기서는 (i) 심계관의 수에 관하여 법안에서 심계원에 4개 국(局)을 두고 있으므로 이에 각각 1명씩의 심계관이 보임될 수 있도록 심계관의 수를 「7인 이내」로 수정하고, (ii) 국가의 수입지출을 「매월」 검사하도록 한 것은 부결하여 원안대로 환원하여 그대로 가결시켰다.

1948년 헌법은 제46조에서 국회의 탄핵소추 제도를 규정하는 한편 제47조에서 탄핵사건을 일반 법원과는 별도의 재판기관으로서 부통령이 재판장의 직무를 행하고(단, 대통령·부통령을 심판할 때에는 대법원장이 재판장이 됨) 대법관 5인, 국회의원 5인이 심판관이 되는 탄핵재판소를 설치하도록 규정하고 있었으나, 탄핵소추의 발의를 위한 국회의 「재적의원 3분지 2 이상의 출석과 출석의원 3분지 2 이상의 찬성」 요건(1948년 헌법 제46조)이 갖추어질 가능성이 거의 없는 상태에서 입법은 계속 미루어졌다. 그리하여 1949년 4월 8일 정부에서 이 법률안을 후술할 헌법위원회법안과 함께 의결하여 4월 13일 국회에 제출했으나 ^註52 상임위원회에서의 심사가 계속 미루어지다가 결국 제5회 국회 회기중인 1949년 11월 4일 법사위원장이 본회의에 처음으로 심사보고를 했고, ^註53 제6회 국회가 개원한 뒤인 1950년 1월 26일(제16차 회의)에서야 역시 헌법위원회법안과 함께 토의에 상정되었다.

우선 정부 원안의 주요 내용부터 살펴본다. 본문 31개조와 부칙 1개조로 이루어진 이 법안은 제1장에서 국회의 소추, 제2장에서 재판소의 재판, 제3장에서 벌칙을 규정하고 있다. 소추절차에 있어서 국회는 소추결의가 이루어진 경우 단기 무기명투표로 소추위원 3인을 선거하고, 탄핵재판소에 국회의 탄핵결의서를 제출함으로써 재판절차가 개시된다(제2조, 제3조). 이 재판을 할 심판관 중에서 「대법관인 심판관은 대법원장의 추천에 의하여 대통령이 임명」하며 그 임기는 4년으로 하고, 국회의원인 심판관은 국회에서 선거하며 의원 임기중 재임한다(제4조 내지 제7조). 심판절차의 주요한 각 단계에서는 형사소송에 관한 법령을 준용하도록 규정하고 있는데, 이는 오늘날의 「헌법재판소법」 제40조가 탄핵절차에 관해서 ‘일반적으로’ 형사소송에 관한 법령을 준용하도록 규정하고 있는 것과 달리 변호인의 선임(제14조), 피소추자의 소환·심문(제18조), 증거조사(제19조), 재판관 등의 제척·기피·회피, 법정에서의 심리, 조서작성, 소송비용(제20조)에 각 부문별로 형사소송 법령에 대한 준용규정을 각각 따로 두고 있다는 점에서 주목된다. 또한 제29조에서는 탄핵재판소가 「상당하다고 인정할 때에는 언제든지 소추를 받은 자의 직무를 정지할 수 있다」고 규정하고 있는데, 이는 1960년 헌법에서 처음으로 「탄핵소추의 결의를 받은 자는 탄핵판결이 있을 때까지 그 권한행사가 정지된다」는 규정을 신설하기 전 단계의 초기 규정이라 할 수 있고, 그 제안이유에 관해 전문위원(윤길중)은 ‘탄핵이 확정되기 전에 무조건 직무정지를 시키는 것은 부당하나, 일반 공무원의 경우에 형사사건이 계속되는 중에는 공무원법상 직무가 정지되도록 규정된 예가 있으므로, 그 여부를 탄핵재판소의 결정으로써 정할 수 있도록 하려는 것’이라 설명하였다. ^註54

이러한 정부의 원안에 대해, 국회의 심의에서 논란의 대상이 되었던 조항으로는 심판관의 선임주체에 관한 원안 제4조가 사실상 유일하다. 「대법관인 심판관은 대법원장의 추천에 의하여 대통령이 임명」하도록 했던 원안에 대해 법사위원회에서는 「대법관인 심판관과 국회의원인 심판관은 단기 무기명투표로써 국회에서 선거」하도록 하였는데, 이에 대하여는 서순영 의원(민국당)이 ‘헌법에서 탄핵재판소의 구성을 국회의원 5명, 대법관 5명으로 정한 취지는 결국 세력의 균형을 보장하고자 하는 데 있다고 봐야 하므로, 그들에 대한 선임 내지 임명권을 대통령이나 국회 어느 쪽도 독점하는 것은 바람직하지 못하다’는 논거로 (i) 국회의원인 심판관은 정부 원안대로 국회에서 선거하되 (ii) 대법관인 심판관은 「대법관회의」에서 선거하도록 하는 수정안을 제시하여 이 안이 가결되었다. ^註55 그 밖에 탄핵재판 자체의 절차에 관해서는 법사위원회에서 정부 원안에 수정을 가한 부분도 없고, 본회의에서도 해당 조항들이 토론 없이 모두 원안 그대로 가결되었다.

1948년 헌법은 미국에서와 같이 일반 법원이 「법률」에 대한 위헌심사를 하도록 하는 사법심사(judicial review) 체제를 채택하지 않으면서도 다른 한편 당시의 서독에서와 같이 독립된 헌법재판소를 두지도 않고 이를 절충하여, 부통령을 위원장으로 하고 대법관 5인과 국회의원 5인의 위원으로 구성되는 「헌법위원회」 제도를 두었다(제81조 제2항 내지 제5항). 이러한 위원 구성이 전술한 탄핵재판소와 동일했다는 점을 반영해서인지, 헌법위원회법은 정부의 법률안 성안에서 국회 본회의의 심의에 이르기까지 시종일관 동시에 상정되고 심의되었다.

정부 원안의 내용부터 살펴보면 총 20개조와 부칙으로 이루어진 이 법안은 제1장 조직, 제2장 위헌결정절차로 구성되어 있었다. 전자에 관하여는 특히 위원의 선임에 관하여, 탄핵재판소법의 경우와 마찬가지로 국회의원인 위원(5인)은 국회에서 선거하되 대법관인 위원(5인)은 「대법원장의 추천에 의하여 대통령이 임명」하도록 하였으며(제2조) 임기도 탄핵재판소에서 규정한 것과 같았다. 특히 「제2장 위헌결정절차」에서 규정한 내용은 오늘날의 「헌법재판소법」에서 규정한 위헌법률심판 절차의 효시를 이룬다고 볼 수 있는데, 법률의 위헌여부 결정의 제청은 법원의 직권 또는 소송당사자의 신청에 의하여 법원의 결정으로써 행해지고(제8조), 법원이 제청을 하였을 때에는 당해 사건의 재판은 정지되는데(제9조 제1항), 오늘날과 다른 점으로서 헌법위원회가 법원의 제청을 수리했을 때에는 「대법원으로 하여금 각급 법원에 있어서 당해 법률을 적용하여야 할 사건의 심리를 중지」시키도록 규정하고 있었다(동조 제2항). 헌법위원회는 제청한 법률조항의 「위헌 여부만을」 결정하고(제17조 전단), 위헌결정은 장래에 향해 효력을 발생하되 형벌조항은 소급하여 그 효력을 상실한다는 조항(제19조)도 오늘날의 그것과 대동소이하다.

이러한 원안에 대해 법사위원회에서 수정을 가한 것으로서 유일하게 주요한 점은, 법률의 위헌 여부 제청의 결정을 「합의부의 결정으로써」 하도록 하며 그 기각결정에 대해 「담당판사 또는 소송당사자가 이의가 있을 때에는」 민사소송법의 규정에 따라 항고(抗告)를 할 수 있도록 하는 규정을 신설한 점이다. 이는 이후 1987년 이전까지 수 차례 제정되었던 「헌법위원회법」 규정에도 그대로 답습되다가, 1988년 제정된 「헌법재판소법」에서는 이러한 항고는 할 수 없도록 하되 그 대신 기각결정을 받은 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형식으로 제소를 할 수 있도록 하는 내용으로 바뀌었다(「헌법재판소법」 제68조 제2항). 그 밖에 법사위원회에서는 법원이 헌법위원회에 송부할 제청서의 기재사항으로 「위헌이라고 사료하는」 법률조항 및 그 이유를 적도록 규정한 원안의 내용을 「위헌이라고 해석되는」 법률조항 및 그 이유로 수정했는데, 이는 오늘날의 「헌법재판소법」에까지 그대로 이어져 오고 있다.

이상과 같은 법사위원회 수정안에 대해 국회 본회의에서는 단 한 번의 토론도 없이 제2독회에서 축조낭독에 표결을 통한 가결만이 이어졌고, 따라서 수정안 그대로 법률이 확정되었다. ^註56

검찰조직은 비록 법원과 달리 헌법에 의해 직접 조직되는 것은 아니었으나 형사사건의 소추를 전담하는 기관이라는 점에서 사법체계의 불가결한 구성요소라 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 대한민국의 「검찰청법」은 1949년 1월 21일 처음 국회에 제출된 뒤에도 회기만료로 인한 법안 폐기를 거듭하다가 ^註57 제5회 국회 회기중인 1949년 12월 3일에서야 처음으로 토의되는데, 이는 1948년 헌법 제100조(「현행법령은 이 헌법에 저촉되지 아니하는 한 효력을 가진다」)에 따라 정부수립 직전인 1948년 8월 2일 미군정청에 의해 공포되었던 「검찰청법」으로써 대처할 수 있었기 때문이다.

「검찰청법」은 1949년 12월 3일(제5회 국회 제57차 회의) 하루만에 본회의에의 상정과 통과가 모두 이루어졌다. 법사위원장 백관수의 제안설명에 따르면 법사위는 1949년 7월 8일에 정부로부터 이 법안을 재차 제출받았는데, 본회의 상정 전까지 재무부, 대검찰청, 법제처, 법무부 등과의 연석회의를 거쳐 이들과의 협의 결과를 반영해 정부 원안을 수정하여 대안을 성안하였다고 한다. ^註58 이 대안의 주요 내용으로서 우선 미군정청이 제정했던 1948년 「검찰청법」의 내용을 그대로 이은 것부터 열거하면 다음과 같다. ① 검찰청은 대법원·고등법원과 지방법원( 및 그 지원)에 대응하여 대검찰청·고등검찰청·지방검찰청( 및 그 지청)의 위계로 설치되고(제2조) ② 검사는 범죄수사, 공소제기와 그 유지에 필요한 행위, 그리고 「범죄수사에 관한 사법경찰관리의 지휘감독」을 한다(제5조). ^註59 ③ 한편 「검사동일체의 원칙」을 규정한 것으로서 검사는 검찰사무에 관하여 「상사의 명령에 복종」하며 검찰총장과 검사장( 및 지청장)은 소속 검사의 직무를 「자신이 처리하거나 다른 검사로 하여금 처리케 할 수 있다(제11조). ④ 그리고 법무부장관은 ^註60 검찰사무의 최고감독자로서 일반적으로 검사를 지휘감독하며 구체적인 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘감독한다(제14조). 2004년 법률 제7078호로 「검사동일체의 원칙」 규정이 일부 수정되고, 또한 2020년 법률 제16908호로 검사의 수사에 관한 지휘감독권의 범위가 「사법경찰관리」 전부에서 「특별사법경찰관리」로 축소되기 전까지, 이들 조항의 내용은 검찰청법의 가장 핵심적인 내용으로 이후로도 유지되었다. 그러나 이들 내용은 1949년 검찰청법의 특색이라기보다 1948년의 미군정기 검찰청법을 답습한 것이라 할 수 있다.

1949년 검찰청법안에서 새로이 도입된 규정들로는 다음과 같은 것들이 있다. 법무부장관(권승렬) 및 국회 법사위원장(백관수)가 이 법안의 특색으로 강조하면서 통과를 요구한 논점들도 여기에 있었는데, 이들을 포함하여 국회에 제출되었던 「검찰청법」안에 대해서는 별도의 토의와 수정이 전혀 없이 원안 그대로 전부 통과되었으므로 여기에서 열거하는 데 그친다. ^註61

첫째는 검사의 사법경찰관에 대한 체임(替任) 즉 교체임용 요구권을 도입한 점이다(제36조). 정부 원안의 해당 조항은 사법경찰관리가 「적당한 직무집행을 하지 아니할 때」에는 3급(총경급) 이상인 자에 대하여는 검찰총장이, 4급(경감급) 이하인 자에 대하여는 지방검찰청 검사장이 「범죄수사사무의 정지를 명」할 수 있고, 이로써 직무집행정지를 당한 자에 대하여는 소속 장관이 이를 지체없이 「체임」하여야 하도록 규정했는데, 이는 미군정청에서 1948년 「검찰청법」을 제정할 당시의 법안에 들어가 있다가 제정과정에서 빠진 조문이 부활한 것이다. ^註62 이 조항의 도입 취지에 관해 법무부장관은 ‘검사가 불과 178명인 데 반해 경찰관은 5만명’인 실정에서 검찰이 수사기능을 수행하기 위해서는 경찰관에 대한 통제력을 담보할 장치가 필요하다고 강조했다. ^註63 그러나 이 조항에 대하여는 ‘체임의 한도가 경찰서장 이상에 미치면 곤란하다’는 이주형 의원의 수정안이 표결 결과 가결됨으로써, 이 조항은 「사법경찰관리로서 서장 아닌 경감 이하」의 직무집행상 부당한 행위가 있는 경우에 지방검찰청 검사장이 「당해 사건의 수사중지를 명하며 또는 임면권자에게 그 체임을 요구할 수 있다」는 것으로 변경되었다.

둘째는 중앙수사국의 설치였다. 대검찰청에 「중앙수사국」을 두어 범죄수사의 지도연구와 “검찰총장이 중요하다고 인정하는 범죄의 수사”를 장리하도록 하고, 이 중앙수사국과 각 지방검찰청에 「수사과」를 두며, 또한 각 검찰청에 3급(총경급)의 수사관을 두어 검사를 보좌하며 그 지휘에 따라 수사를 행하도록 하였다(제29조, 제30조). 이러한 구상은 1948년 10월 5일 법무부장관 이인이 국회에서 행한 시정방침 연설에서 이미 “검찰기관에 관해서는 수사의 일원화를 도모하게 해서 검찰관 중심주의를 확립하고 대검찰청에 있어 중앙수사국을 두어서 우방 미국의 연방수사국과 같은 기능을 발휘”하게 한다는 내용으로 상세히 피력했던 것으로서, ^註64 사법경찰조직에 의존하지 않는 검찰 자체가 가지는 직접수사 조직의 효시가 되었다.

셋째로 이 검찰청법에서는 검사의 불기소처분에 불복하고자 하는 고소인이 상급 검찰청에 항고(抗告)할 수 있도록 하는 규정을 처음으로 두었는데, ^註65 이는 2007년 형사소송법 개정으로 검찰청이 아닌 법원에 대한 「재정신청」 절차가 검사의 불기소처분에 대한 불복수단으로 일반화되기 전까지 가장 보편적인 구제수단으로 자리잡았다.

끝으로 넷째로 검사를 「별정직」 공무원으로 한 점을 특색으로 들 수 있다(제27조). 이는 후술하는 「국가공무원법」의 내용과 관련되는데, 당시 검사는 법관과 달리 “행정관청의 행정관의 하나”일 뿐이라는 이유에서 검사는 “독립된 신분을 가졌기 때문에 법률로서 봉급도 제정하고 모든 자격도 법률로서 자세히 정하여야” 할 별정직 공무원에 포함시키지 않았고 ^註66 이는 표결 과정에서도 그대로 확정되었는데, ^註67 「검찰청법」에서는 그에 반해 검사를 별정직 공무원으로 하는 특별규정을 신설한 것이다. 그 이유로는 단지 “재판소 판사와 같이 별정직으로 검사도 해야 되겠다”는 것만이 제시되었으나 토의 없이 가결되었는데, ^註68 법률규정의 차원에서 검사의 대우를 법관과 동등하게 취급해 온 시발점이라고 평가할 수 있다.

정부수립 이후 최초의 「공무원법」안은 11월 4일의 국무회의 의결을 거쳐 국회에 제출되었는데, ^註69 총 56개조로 구성된 이 법안에서 채택한 제1장 총칙, 제2장 임면과 고시, 제3장 보수, 제4장 복무, 제5장 신분보장, 제6장 징계의 편제는 이후의 법안과 「국가공무원법」까지 그대로 유지되었다. 「공무원법」(초안)을 통해 그 내용의 주요 골자를 살펴보면 ^註70 대체로는 오늘날의 「국가공무원법」과도 그 기본골격이 같음을 알 수 있다. 다만 특징적인 부분을 열거하면, 먼저 공무원을 일반직과 특별직으로 나누되 일반법인 「공무원법」은 원칙적으로 전자에만 적용되는 것으로 하고(제2조, 제3조) 공무원의 임용은 「고시성적, 근무성적 또는 능력의 실증에 의하여」 행하되 그 자격은 「고시 또는 전형에 의하여」 인정하며(제4조, 제5조), 공무원의 직급은 15급으로 나누되 7급 이상은 고시위원회의 고등고시나 전형을 거친 자 중에서 대통령이 임명하고, 8급부터 11급까지는 보통고시 또는 임명권자의 전형을 거쳐 소속관서의 장이 임명한다(제11조, 제12조). 한편 복무에 관하여는 성실의무, 법령준수의무 등 오늘날의 「국가공무원법」에까지 이어지는 조항들이 거의 그대로 규정되어 있으며 특히 이 때부터 「공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니된다」(제36조)는 규정이 들어가 있고, 징계인 면직·정직·감봉은 7급 이상 공무원의 경우 총무처장을 위원장으로 하는 특별징계위원회, 8급부터 11급까지의 공무원의 경우는 임명권자를 위원장으로 하는 보통징계위원회의 각 의결을 거치는 것으로 이원화되어 있으며 12급 이하 공무원의 경우에는 징계위원회의 의결 없이 임명권자가 행할 수 있었다(제45조, 제51조). 이러한 「공무원법」의 체계에 관해 법제처장 유진오는 미국식의 spoils system(엽관제)이 아니라 영국식의 permanent civil service(문관제 내지는 경력직 공무원제)를 채택한 것이라고 설명하였다. ^註71

그러나 이러한 「공무원법」안이 국회 본회의에 상정되기 시작한 1948년 12월은 여순 반란사건을 계기로 국회가 개각을 요구하자 이승만 대통령이 11월 6일 국회에 출석하여 ‘이는 정부를 뒤집어 버리는 도각(倒閣)’이라면서 국회를 질타한 이후일 뿐 아니라, ^註72 후술 「반민족행위처벌법」을 제정한 국회를 “공산당의 주구,” “전직 관리를 추방하려는 모략도배”로 보도한 『대한일보』에 대한 공보처에 대한 불만 ^註73 등으로 국회와 정부의 관계가 험악하던 시기였다. 그렇기 때문에 이 「공무원법」안은 비록 제1독회에 들어가 법제처장 유진오의 제안설명을 듣고 질의를 하기는 했으나 ^註74 이어 일제강점기에는 애국지사들이 취득할 기회조차 없었던 학벌 위주의 고시제도를 중심으로 한 점에서 “봉건주의나 제국주의 잔재인 「문관령」을 완전히 탈출하지 못했다,” “고시에 의해 가지고서 공무원의 자리를 꿈꿀 만한 사람들은 대개가 기회주의자요 비애국자”라는 등의 혹평을 받고, 결국 제1회 국회의 회기 동안에는 법률안 자체를 보류하기로 결의되었다. ^註75

그리하여 정부는 제2회 국회가 개원한 뒤인 1949년 1월 19일 제명을 「국가공무원법」안으로 바꾸고 전년도 안에서 5개 조문을 수정하여 다시 제출했는데, 이에 대하여는 종전 「공무원법」안을 심의·수정했던 법사위에서 비교적 빠르게 당시의 수정안을 일부 수정하여 2월 9일 국회 본회의에 보고했다. ^註76 이 과정에서 수정된 주요 사항을 일별하면, 우선 「제1장 총칙」에서 일반 공무원법의 적용을 받지 않는 「특별직」 공무원의 명칭이 「별정직」으로 바뀌었고(정부 초안 제2조), 한편 법사위에서는 정부 초안에서 별정직 공무원에 포함시켰던 「검찰관」을 삭제하고(제3조) 국무총리가 행정기관에 대한 인사사무감사를 할 수 있는 근거를 신설했다(제4조). 또한 「제2장 임명과 고시」에서는 「고시합격자가 있을 때에는 전형임명을 할 수 없다」는 규정을 위원회가 신설하여 고시와 전형의 우선순위 관계를 명확히 하고(제7조), 종전의 15급 체계를 단순화하여 공무원의 직급을 1-5급으로 하고 1-3급 공무원은 대통령이 임명하되 2·3급의 경우 국무총리 또는 소속 장관의 제청을 요하도록 하고 임용자격을 보다 다변화했다. 한편 법사위가 그대로 받아들인 정부 원안의 「제5장 신분보장」에서는 「폭력으로 정부를 파괴함을 목적으로 하는 단체에 가입하거나 또는 이를 방조한 때」를 면직사유로 추가하고(제39조 제3호), 「제6장 징계」에서는 「직무상의 의무에 위반하거나 또는 직무를 태만하였을 때」를 징계사유로 추가했다(제43조 제2호).

그러나 이 법안은 1949년 2월 14일 제안설명을 포함한 제1독회만 진행하다가 다른 의사일정들에 밀려 심의가 무기한 지연되었고, 결국 제4회 국회의 제11차 회의(1949년 7월 15일)에 가서야 다시 토의대상이 되었다. 이 때부터의 토의를 통해 위 법사위 수정안과 다르게 변경된 조항은 많지 않은데 주요한 것을 열거해 보면, ① 별정직 공무원에 「교원」을 추가한 것(제3조 제4호), ^註77 ② 「파산자로서 복권되지 아니한 자」를 공무원임명 결격사유로 추가한 것(제8조 제2호), ③ 2급 공무원도 3급 공무원과 마찬가지로 「소속 장관의 제청으로 국무총리를 경유하여」 대통령이 임명토록 한 것(제12조), ④ 공무원의 「가족수당」을 신설한 것(제25조), ⑤ 감봉을 「3분지 2 이하」 하도록 했던 종전 안을 수정하여 「3분지 1 이하」로 하도록 한 것(제46조 제3항)을 들 수 있다.

정부는 1948년 10월 4일 총 23개조(부칙 2개조 포함)로 구성된 국군조직법을 국회에 제출했고 ^註78 동년 11월 10일부터 제1독회가 시작되었다. 정부 초안의 수정을 담당한 외무국방위원장 최윤동(한민)은 국방부 책임자를 비롯한 군 현직자 및 재야의 군경험자를 초청하여 4,5회에 걸쳐 의견청취를 하고서 초안을 수정했다고 보고했다. ^註79 이 초안은 제1장 총칙, 제2장 국방부, 제3장 육군, 제4장 해군, 제5장 군인의 신분, 제6장 기타, 제7장 부칙으로 편성되어 있어 「공군」은 독립된 군으로 편성되지 않고 있다. 우선 외무국방위 수정안과 공통되는 부분부터 추출해 보면, 제3장 육군 이하의 부분, 즉 육군과 해군을 각자 상비군인 「정규」군과 예비군인 「호국」군으로 나누고 육군의 사단 혹은 해군의 함대는 각각 이들을 수 개 묶은 관구로 편성조직한다는 점은 양자에서 공통된다. 다만 정부 안과 외무국방위 수정안에서 두드러진 차이를 보인 것은 국방부장관의 역할과 참모총장의 지위, 그리고 「참모본부」의 설치 여부에 있었고 이들 문제는 모두 「군정권(軍政權)과 군령권(軍令權)의 관계」를 어떻게 설정할지의 여하에 따른 설계상의 차이였다.

이와 관련해 정부 원안의 제안설명을 한 이범석의 표현을 빌린다면 “전쟁을 지도하는 것이 즉 군령이라는 것이고 이것이 즉 통수(統帥)계통을 말하는 것”인 반면에, “군정이라는 것은 군을 만들며 행동할 수 있도록 모든 준비하는 것”이다. ^註80 다시 말해 작전의 수행으로서의 용병작용이 군령이라면 군대의 운영으로서의 양병작용이 군정이라고 할 수 있다. 이에 더해 「국군조직법」의 제정 이전에 이미 정립되었던 다음의 법규범들이 전제된다. ① 먼저 1948년 헌법은 「대통령은 국군을 통수한다」고 규정하였다(제61조 제1항). ② 한편 같은 헌법에서는 대통령의 국무에 관한 행위에 대해 관계 국무위원의 부서(副署, countersignature)를 요구하면서 「군사에 관한 것도 또한 같다」고 부언했고(제66조), 또한 「군사에 관한 중요사항」은 국무회의의 의결대상이 되도록 하였다(제72조 제7호). ③ 그리고 1948년의 「정부조직법」 제17조는 그 초안에서부터 「국방부장관은 육·해·공군의 군정을 장리한다」고 규정했고 국회에서의 심의 당시 이 조항이 군정과 군령의 관계를 어떻게 전제한 것이냐는 홍희종 의원(족청)의 질의에 대해 전문위원 유진오는 “군령에 관한 세칙은 따로히 나갈 것”이라고 답변했다. ^註81 따라서 군령권은 최종적으로 대통령에게 귀속하고, 군정권은 일단 국방부장관이 장리하되 국무회의에 상정하고 부서를 해야 할 사항에 해당한다는 점까지는 아래 논란의 대전제에 해당하였고, 다만 이 양 권한 특히 군령권의 배분을 참모총장을 필두로 하는 국군조직의 차원에서 구체적으로 어떻게 연결지을지가 쟁점으로 남아 있었던 것이다.

정부의 원안은 군정권뿐 아니라 군령권의 행사에도 국방부장관이 일정 수준 관여하도록 하였다. 즉 대통령은 직접 군령을 하달하지 않고 국방부장관을 경유해서도 이를 할 수 있도록 한 것으로, 이것이 원안 제5조에서 「국방부장관은 군정을 장리하는 외에 군령에 관하여 대통령이 부여하는 직무를 수행한다」는 형태로 나타나고, 이는 다시 참모총장으로 하여금 「대통령 또는 국방부장관의 지시를 받아」 용병기능을 수행하며 「일체 군무에 관하여 국방부장관을 보좌한다」는 규정(원안 제9조) 그리고 육·해군의 총참모장으로 하여금 「그타 국방부장관이 부여하는 직무를 수행」하도록 하는 규정(원안 제11조)들로 이어진다. 이를 입안한 정부의 구상은 그것이 위 헌법 규정들에 대한 해석으로서 타당할 뿐 아니라, 과거 일본·독일 등 국가에서 군정과 군령이 완전분리되어 군부가 정치결정 주체로부터의 통제를 받지 않고 작전권을 행사한 것이 패전의 주 원인 중 하나였다는 반성 아래, 군령권의 행사에 대한 문민(국방부장관)의 통제가능성을 담보해야 한다는 인식에 기반한 것이었다. ^註82

이와 정반대로 외무국방위의 수정안은 군정권과 군령권을 준별하여, 「국방부장관은 군비(軍備)에 관한 예산·건설·유지와 군수 등 일체 군정을 장리」하여 그의 권한은 군정에 관한 것에 한정하고(제5조), 군령권은 「대통령 직속하에 참모본부를」 두어 이를 통해 행사하며(제9조), 참모본부에 두는 「참모총장은 대통령의 영도하에」 용병기능을 수행하도록 하며(제11조) 여타 어디에도 국군조직의 구성원으로 하여금 용병작용과 관련해 국방부장관의 지시를 받도록 하는 규정을 두고 있지 않았다. 이러한 정부 원안과 외무국방위 수정안의 차이는, 이들 각자를 모델로 하여 그려진 아래 [그림] 국군 조직도를 보아도 선명하게 드러난다. ^註83

이에 대해 국회 본회의에서는 양 안을 절충하는 방식으로 법률을 성안했다. 먼저 국방부장관의 직무에 관한 제5조는 정부 원안의 것을 채택함으로써 군정·군령에 모두 국방부장관의 개입을 허용하는 방식을 취했고, 따라서 대통령 직속의 「참모본부」라는 것도 두지 않기로 했으며, 「참모총장은 대통령 또는 국방부장관의 지시를 받어 국방 및 용병 등에 관하여 육해군을 지휘통할하며 일체의 군정에 관하여 국방부장관을 보좌한다」고 규정함으로써(제9조) 이러한 관계를 보다 명확히 하였다. 다만 외무국방위 수정안에서 참모총장을 보좌하며 참모총장의 유고시 그 직무를 대리하도록 신설한 「참모차장」 직제를 채택하고(제8조, 제9조 제2항), 또한 참모총장의 지휘감독을 받는 육·해군의 각 총참모장은 참모총장의 명만을 받도록 하고 「그타 국방부장관이 부여하는 직무를 수행한다」는 규정은 삭제함으로써 국방부장관은 군령·군정을 막론하고 참모총장만을 직접 지휘하도록 하여 하부 단계에서의 군령체계는 보다 일원화하였다(제10조, 제11조).

상임위원회의 구성을 마친 제헌국회는 정부수립 후 닷새만인 1948년 8월 20일 지방자치법을 “내무치안위원회와 법사위원회가 연석하여 조속히 기초하여 본회의에 상정”하도록 결의했으나 ^註84 두 위원회가 기초에 막 착수한 9월 13일 이승만 정부가 「지방행정조직법안」을 국회에 제출했다. ^註85 비록 제안이유는 동법을 “지방자치조직법이 시행될 때까지 잠정적으로 시행함으로써 건국 초의 사회적 혼란을 미연에 방지하려는 것”이었으나 이는 한시법이 아니라 국회가 스스로 지방자치법을 제정하기 전까지는 ‘항구법’으로서의 지속성을 가지도록 되어 있는 것으로 평가받고 있었다. ^註86

그 내용은 철저하게 중앙정부의 통제에 복속하는 지방행정조직을 규정하는 것이었다. 전문 20개조의 간략한 내용으로 구성된 동 법안은 제2장에서 시·도에 각각 시장·도정관(道政官)을 두도록 하면서 이들은 수도경무부의 수도총경과 함께 “내무부장관의 지휘 감독을 받으며 각 부처 소관사무에 관하여는 국무총리 또는 각부 장관의 지휘 감독을 받”도록 하고(제8조), 다시 시장은 구청장의, 도정관은 부윤·군수·경찰서장·소방서장의, 수도총경은 경찰서장·소방서장의 명령 또는 처분이 위법 또는 부당하다고 인정하는 경우에 이를 중지 또는 취소할 수 있도록 함으로써(제9조) 철저한 중앙집권적 행정조직을 구상하였다. 한편 각 지방자치단체의 장을 선임하는 방법에 대하여는 아무런 규정을 두지 않음으로써, 헌법 제100조에 따라 여전히 효력을 가지는 미군정법령에 따른 정부 임명제를 채택했다. ^註87

위 법안을 제출받은 국회 내무치안위원회의 구성을 살펴보면 위원 20명 중 위원장(신성균, 동인회)를 비롯하여 간사(홍순옥·장홍염), 내무분과 및 치안분과의 주사(主査, 배헌·이만근) 등 10인의 위원이 모두 소장파로 분류되고 있었는데, 위 위원회에서는 “정부가 중앙집권적 지방조직을 피하고 있지만, 내무치안위는 완전한 지방자치제도를 채택하기로 하였”음을 천명하면서, 법률안의 명칭 자체를 「임시지방행정조직법」으로 수정하여 본회의에 상정하였다. 본회의는 제80차 회의(1948년 10월 2일)부터 제1독회에 들어가 제89차 회의(동년 10월 27일)까지 이 법안을 심의했는데, 그 과정에서는 정부 원안이 지방자치의 취지를 몰각한다는 비판이 쇄도하여 (i) 법안을 정부에 반환하고 속히 국회에서 지방자치법을 발의하자는 주장과 (ii) 법안 자체는 두되 국회에서 「지방자치법」이 제정될 때까지만 한시적으로 적용되도록 명시적인 수정을 가하자는 주장이 주를 이루었고, 이에 대해 김준연(한민)의 경우 정부 원안과 유사한 안을 대안으로 제출했으나 본회의에서 미결(未決)로 폐기되기도 하였다. 그리하여 국회는 ① 법안의 제명을 「지방행정에관한임시조치법」으로 하고 ② 동법의 유효기간을 그 “시행일부터 6개월 이내”로 한정 명시하는 한편(제19조), ③ 수도경무부에 관한 규정(원안 제7조)은 삭제하며 ④ ‘도정관’은 ‘도지사’로 수정하고, ⑤ 특히 위 한시적 유효기간 내라 하더라도 “읍장·면장은 선거한다”는 조항(제17조 제2항)을 신설하여 10월 27일(제1회 국회 제89차 회의) 가결하였다.

그러나 이를 이송받은 정부는 10월 30일 정부 원안대로 수정하라는 내용의 재의요구를 하였고, ^註88 그에 대해 국회는 1948년 11월 4일 헌법(제40조 제1항)에 따른 재의결 정족수인 재적의원 2/3의 출석과 출석의원 2/3의 찬성을 상회하는 ‘재석 136명(재적의원 200명), 찬성 103명’으로 국회에서 결의했던 법률안을 재의결했고, ^註89 정부는 이를 다시 이송받아 「지방행정에관한임시조처법」(1948년 11월 17일 법률 제8호)으로 공포했다. ^註90 법문에 따르면 이 법률의 유효기간은 1949년 5월 17일까지일 것이었으나, 뒤에서 보듯 「지방자치법」의 시행은 그보다 약 1개월 반 늦게 이루어졌고 「임시조처법」은 그 때까지 사실상 시행될 수밖에 없었다.

(가) 제2회 국회에서의 최초 논쟁의 귀결

정부와 별개로 국회 내에서 「지방자치법안」을 기초한 내무치안위원회와 법사위원회는 1949년 1월 31일 공동으로 위 법안을 본회의에 제출했고 ^註91 제2회 국회 제27차 회의(1949년 2월 10일)부터 이에 대한 심의가 이루어졌다. 이 초안의 내용은 제정 「지방자치법」의 그것과 대비하여 후술하는 몇몇 조항을 제외하면 모두 동일하므로 이를 개관해 보기로 한다.

초안의 구성은 지방자치단체의 종류·법적 지위·조례 및 규칙 제정권을 규정한 「제1장 총칙」, 국회법의 축소판에 해당하는 지방의회의 조직·의사 규정을 모은 「제2장 지방의회」, 지방의회 의원의 선거법 규정을 담은 「제3장 선거」, 중앙정부의 정부조직법에 해당하는 「제4장 집행기관」, 지방자치단체의 공유재산 및 예산·결산 등 재정법 규정을 모든 「제5장 재무」, 총칙에서 규정하지 않은 하부 지방조직에 관한 「제6장 군·구·동·리·서(署)」, 그리고 조례나 집행기관의 명령이 헌법·법률에 위반되는 경우 국가기관에 대한 소청절차를 규정한 「제7장 소청」으로 이루어져 있다. 이와 같이 중앙 국가기관들의 여러 기능에 해당하는 것을 하나의 단행법에 담은 이 법률의 성격에 따라 그 조문 수는 본문 159개조, 부칙 4개조로 방대하고, 이는 오늘날의 「지방자치법」도 본문 175개조에 지나지 않음을 고려하면 더욱 그러하다고 볼 수 있다. 이 점을 감안하여 오늘날의 관점에 비추어 다소 특이한 대표적인 규정들만 몇 가지 추려보면, ① 오늘날의 「지방자치법」이 광역자치단체인 (특별·광역)시·도와 기초자치단체인 (일반)시·군·구로 대별되는 데 반해, 이 초안은 기초자치단체를 시·읍·면으로 규정하고(제2조) 그에 부속된 하위 지방기구로 군·구·동·리와 서(경찰서·소방서)를 두고 있다(제6장). ② 종전의 부(府)를 일괄하여 시(市)로 개칭하였다(제4조). ③ 특별시·도·시·읍·면의 장을 모두 「지방의회에서 무기명투표로써 선거」하는 간접선거제를 채택하였다(제98조). ④ 지방자치단체의 장이 법령에 위반되는 행위를 한 때에는 특별시장·도지사의 경우에는 국무총리가, 시·읍·면장의 경우에는 도지사가 각각 탄핵소추할 수 있도록 했다(제110조). ④ 특히 지방의회가 자치단체장을 불신임의결할 수 있고, 이 경우에 단체장은 상급기관(단체에 따라 대통령이나 도지사)의 허가를 얻어 의회를 해산할 수 있는 의원내각제적 요소를 지방자치제도에 도입했다(제122조).

독회 과정에서 가장 치열하게 논란되었던 것은 지방자치단체장의 선거방식이었다. 첫째는 「도지사·서울특별시장과 시·읍·면장은 각기 지방의회에서 무기명투표로써 선거한다」고 규정한 초안 제98조 제1항이었다. 이에 대해서는 김수선(청구회) 의원이 「도지사는 당해 지방의 도·시·읍·면의원이 선거한다. 서울특별시장과 시·읍·면장은 각기 지방 주민이 직접 선거한다」고 하여 직선제를 대폭 도입하는 수정안을, 그와 반대로 이주형(이정회) 의원은 「도지사와 서울특별시장은 대통령이, 시·읍·면장은 도지사가 각각 임명한다」는 수정안을 각각 제시하여 격론을 벌였으나 표결 결과 후자는 부 64표로 부결되고, 전자의 수정안이 가 64표, 부 36표로 가결되었다. ^註92 둘째로 하위 지방조직의 선거제에 관하여도 「군수는 도지사의 추천으로 내무부장관을 경유하여 대통령이 임명」하도록 규정한 초안 제147조 제1항에 대해 김수선 의원은 「군수는 읍·면회 의원이 선거」하도록 하자는 수정안을 제시하여 정파별로 찬성(성인회 박윤원·노일환·황병규)과 반대(이정회 조병한, 대한노농 허영호, 민국당 김재학)의 토론이 벌어졌으나 이 수정안의 경우 미결에 그치고 원안대로 가결되었다. ^註93 한편 이들 선거제도가 적용될 이 법의 시행기일에 관하여도 「공포 후 10일」로 되어 있는 부칙 제1조 원안에 대해 김준연(민국) 의원은 이를 「대통령령으로」 정하도록 하는 수정안을 내놓았으나 이재학(청구회)·박찬현(동인)·김옥주(성인) 의원의 반대에 부딪쳐 부결되고 원안이 통과되었다. ^註94

이와 같이 각 쟁점에서 논의의 결론이 원안으로 수렴되는 경우가 많았던 것은, 소장파가 주축을 이룬 내무치안위(위원장 동인회 신성균)가 상대적으로 민국당 계열이 중심을 이룬 법사위(위원장 서상일)과 연석하여 법안을 기초함으로써 두 정파 간의 사전절충이 이루어질 수 있었기 때문인 것으로 평가되기도 한다. ^註95

(나) 「재의요구」를 둘러싼 제2회 국회와 정부의 공방

제2회 국회는 위와 같은 내용으로 「지방자치법안」을 1949년 3월 9일 제49차 본회의에서 가결하고 17일 정부로 이송했으나, 14일 뒤인 3월 31일 정부는 (i) 전국적으로 통일적인 행정을 해야 할 분야가 많은데다 (ii) 완전한 지방자치는 아직 시기상조이며 (iii) 경찰권을 가진 도지사와 서울특별시장까지 선거한다면 치안상 중대한 지장이 예상되므로 당장의 전면선거 실시는 곤란하다는 등의 논거를 들어 위 김준연의 수정안에서와 같이 「법률의 시행기일을 대통령령에 위임하여 주도록」 국회에 재의를 요구했다. ^註96

이에 국회에서는 다시 ① 정부 요구대로 시행일자를 대통령령에 위임하자는 한민당계(김준연·서우석 등) 수정안과 ② 국회에서 의결했던 원안을 두고 표결한 결과 재석 167 중 가 82, 부 80이 나옴으로서 비록 후자의 안이 상대다수의 찬성을 얻기는 했으나, 앞서와 달리 재적의원 3분의 2 출석과 출석의원 3분의 2 찬성에는 미치지 못하여 이를 법률로서 확정시키지는 못했다. 그리하여 ① 위 정부·한민당계 안과 ② 한 발 물러서 법률을 「공포 후 90일 이내」에 실시하자는 김수선 의원의 수정안에 대해 다시 표결을 하였으나 역시 후자가 재석 169, 가 86, 부 83표로 상대다수만을 얻은 채로 이를 1949년 4월 15일 다시 정부에 이송하였다. 그러자 정부는 이 이송된 안도 재적의원 3분의 2 출석, 출석의원 3분의 2 찬성을 얻어 확정된 것이 아니라는 이유에서 재차 재의요구를 하되, 이번에는 지방자치법을 「공포한 후 1년 이내에 시행하되 시행기일은 대통령령으로 정한다」고 부칙에 규정해 달라는 이의를 붙여 4월 26일자로 재환부했다. ^註97 이에 대해 국회는 논란 끝에 “정부의 재재의요구는 일사부재리 원칙에 위배되므로 위헌”이고 따라서 무효라고 선언면서 4월 30일 정부에 이를 반송했고, ^註98 같은 날 제2회 국회의 회기만료로 폐회했다.

그러자 이승만 정부는 “반송이 오히려 헌법에 위배되어 무효이므로 「지방자치법안」은 국회에 계류되다가 회기만료로써 폐기(소멸)된 것”이라고 5월 12일자로 국회에 「폐기통고」하였다. ^註99 그리하여 이를 어떻게 처리할지가 제3회 국회의 첫 회의부터 논의의 대상이 되었으나, 결국은 또다시 「법제사법위원회와 내무치안위원회와 연석회의에 회부하여 적저리한 지방자치법안을 입안 제출」하기로 결의했고, ^註00 양 위원회에서 종전의 안과 거의 그대로 제출된 법안을 본회의에서는 6월 16,17일 이틀에 걸쳐 일사천리로 전 독회를 마쳐 통과했고, 이를 이송받은 정부가 비로소 공포하여 「지방자치법」이 제정되기에 이르렀다.

(다) 「지방자치법」의 제1차 개정(1949년 12월 15일 법률 제73호)

「지방자치법」이 최초 시행된 지 3개월이 채 안 된 1949년 9월 28일 정부에서 「지방자치법중개정법률안」을 제출함에 따라 내무치안위에서 이를 심사하여 11월 28일 본회의에 상정하였는데, 이는 다시 정부의 지방자치단체에 대한 통제를 대폭 강화하고자 하는 것을 주 내용으로 하였다. 정부 안의 요지와 그에 대한 내무치안위의 심사경과를 살펴보면, 우선 정부 안은 ① 조례·규칙을 제정하는 데 있어 도와 서울특별시의 경우 내무부장관, 시·읍·면의 경우 도지사의 승인을 받도록 하고(안 제8조의2) ② “국가공익상 지방의회가 심히 부당하다고 인정될 때”에는 자치단체장이 아닌 정부가 지방의회를 해산할 수 있도록 하며(안 제24조의2), ③ 시·읍·면장이 국가위임사무에 관해 “국가공익에 배치되는 행정을 했을 때”에는 정부가 그를 파면할 수 있도록 하는(제102조, 제109조) 내용을 포함하고 있었다. 이 중 ①,②의 조항은 소관 상임위인 내무치안위원회에서 삭제한 수정안을 본회의에서 그대로 가결시켰고, ③의 조항은 시·읍·면장이 “법령에 위반되는 행위를 하였을 때”에 한하여 도지사가 탄핵재판소에 파면의 소추를 하는 데 그치는 것으로 위 위원회에서 수정, 본회의에서 그대로 가결되었다.

그러나 정부 안은 ④ 법률에 특별한 규정이 “없는 한” (i) 조례에는 3개월 이하의 징역 또는 10만 원 이하의 벌금, 구류, 과료에 처하는 규정을, (ii) 그리고 규칙에는 1만원 이하의 과료에 처하는 규정을 각각 제정할 수 있도록 함으로써 자치입법에 의한 형벌법규의 제정가능성은 넓히되 그 상한을 명시하였는데 이는 위원회 수정안에서 삭제되었으나 본회의에서 원안대로 채택되었고, ⑤ 또한 대통령이 천재지변 기타 비상사태로 인하여 선거를 실시하기 곤란하다고 인정할 경우에 선거를 연기·정지할 수 있도록 한 정부 원안에 대해 내무치안위는 이를 “국회의 승인을 얻어”서만 할 수 있도록 수정하였으나 역시 본회의에서 원안대로 통과되었다. 그리하여 1949년 12월 15일 법률 제73호로 공포(1950년 1월 5일 시행)된 이 법률이 시행된 이후 한국전쟁이 발발하면서 지방의회 선거는 계속 유예되다가(그 동안 시·읍·면장도 도지사가 임명하였다), 세칭 부산 정치파동을 앞둔 1952년 4월 25일에서야 최초의 시·읍·면의회, 그리고 1952년 5월 10일 도의회의 각 의원선거가 실시되었다.

계엄에 관하여 1948년 헌법이 규정한 내용은 대통령은 “법률의 정하는 바에 의하여” 계엄을 선포한다는 것(제64조), 그리고 계엄안·해엄안은 국무회의의 의결사항이라는 것(제72조 제6호)뿐이었다. 그런데 1948년 10월 19일 세칭 여순 반란사건이 발발하자 이승만 정부는 10월 21일 여수·순천 지역에 계엄령을 선포하고 반란의 진압에 돌입하였으나, 당시에는 계엄법(1949년 11월 24일 제정)은 물론 국군조직법(1948년 11월 30일 제정)도 아직 제정되어 있지 않았다. 이러한 상황에서 당시 행방이 불명했던 국회의원 황두연이 반란에 가담했다는 취지의 언론보도가 나오면서 국회는 1948년 11월 2일 제94차 회의에서 소관부처(내무·법무) 장관을 불러 그에 관한 질의를 하였는데, 그 과정에서 계엄의 법적 근거에 관한 질의를 받은 법무부장관 이인은, “위 계엄은 1948년 헌법 제52조에 의한 것이 아니어서 대통령이 아닌 현지 군사령관이 「계엄법에 의해서」 합위지대(合圍地帶)와 입지지대(立地地帶)에 대한 행정령으로서 발동한 것”이라는 취지로 설명하였고, 그에 대해 김병회(성인회) 의원은 “대한민국에서는 계엄법이 제정된 적이 없고 다만 일제강점이 명치연간의 계엄에 관한 특별법이 있을 뿐인데, 이번과 같은 계엄선포는 헌법상의 요건을 모두 위배한 것”이라고 지적하였으나 ^註01 그 밖에 1949년 중반까지 국회에서 그 이상의 문제제기는 이루어지지 않았다.

그러다가 지대형(=이청천=지청천, 외무국방위원장) 의원 외 14인이 1949년 6월 23일 제출한 계엄법안이 외무국방위원회에 회부되었고, ^註02 동 위원회는 7월 8일 본회의에 심사보고를 하면서 이를 속히 상정해 달라는 긴급동의안을 제출했다. ^註03 그러나 제12차 회의(1949년 7월 16일)에서 이 법안을 다시 법사위원회에 회부하여 심사케 해 달라는 외무국방위원 윤재욱의 동의가 가결되었고, 이를 회부받은 법사위원회는 다음 회기인 제5회 국회의 제16차 본회의에 심사보고했다. ^註04

이어 제19차 본회의(1949년 10월 12일)에서 법사위원장 백관수가 기초설명을 하였다. 이에 따르면 당초의 외무국방위 원안은 계엄령에 관한 일본의 명치 15년 포고령 제36호를 그대로 모방한 것이고 그에 대해 법사위에서 국방부와 법제처의 의견을 종합하여 대안을 만들었는데, 위 원안과 대비하여 주요하게 수정을 가한 내용은 ① 정부가 직접 발령하는 계엄과 비상계엄의 2종을 비상계엄과 경비계엄으로 바꾼 점, ② 비상계엄의 경우 포고에 앞서 국회에 통고하도록 규정한 점, ③ 교통·통신이 두절되어 대통령이 선포할 여유가 없는 경우에 관할지역 군사책임자가 임시로 계엄을 선포할 수 있도록 하되 이 때는 국방부장관을 거쳐 대통령의 추인을 받도록 한 점, ④ 그리고 비상계엄지역 내에서 계엄사령관이 작전상 부득이한 경우에는 국민의 재산을 파괴·소훼할 수 있도록 하되 보상을 하도록 규정한 점이라는 4가지를 들고 있다. ^註05

위 제19차 회의에서 제1독회를 마무리한 것을 비롯하여, 이후 제24차 회의에 이르기까지 제2독회가 의사일정에만 올라간 채로 다른 안건에 밀려 계속 토의가 이루어지지 못했던 점에 비추어 보면 국회는 계엄법의 제정에 관해 크게 관심을 기울이지는 않았던 것으로 보이고, 이는 무엇보다 계엄이 전술한 바와 같이 법률상의 근거 없이도 이미 사실상 이루어지고 있었다는 점에 크게 기인했던 것으로도 보인다.

제2독회의 축조심의 과정에서 법사위의 원안에 비해 수정된 내용을 살펴보면, 우선 비상계엄지역 내에서의 범죄로서 군법회의(지금의 군사법원)에서 재판할 수 있는 대상에 ‘국가보안법 위반죄’를 추가하자는 정광호(한민) 의원의 수정안이 미결로 폐기된 대신 ‘횡령·배임죄’를 추가하자는 황두연 의원(동인회) 수정안이 가결되었다(제16조). 또한 자칫 오용될 수 있는 계엄사령관의 권한을 대폭 축소하는 수정이 이루어졌는데, 그러한 사항으로 ① 계엄선포 중 국회의원은 현행범을 제외한 외에 체포 또는 구금되지 아니한다는 조항(제17조)이 신설되었고, ② 원안은 비상계엄시의 군법회의에서 이루어지는 재판을 단심제로 규정한 제18조를 “불복이 있는 때에는 재심을 요구할 수 있다”는 것으로 수정하였으며, ③ 또한 비상계엄지역에서 군법회의가 언도한 사형판결의 확인(관할관확인) 권한을 대통령령으로써 계엄사령관에게 위임할 수 있도록 한 제19조를 삭제한 것을 들 수 있다.

나아가 제25차 회의에서는 계엄선포에 관한 대통령의 권한을 축소하는 내용의 수정도 이루어졌는데, 원안 제21조가 “국회가 비상계엄의 해제를 요구할 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다”고 규정하였던 데서 국회는 「비상」을 삭제함으로써 비상·경비계엄을 불문하고 국회가 계엄에 대한 해제요구권을 가지도록 수정했다. 이 점은 이후 계엄에 관한 후속 헌법규정들에 반영되어 현재에 이른다.

1948년 헌법 제23조가 「모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위에 대하여 소추를 받지」 아니한다는 형벌불소급의 원칙을 규정했으나, 1948년 헌법 제101조는 그에 대한 예외로서 해방 전의 친일 반민족행위자를 소급처벌할 수 있도록 규정하였으므로(「이 헌법을 제정한 국회는 단기 4278년 8월 15일 이전의 악질적인 반민족행위를 처벌하는 특별법을 제정할 수 있다」) 이러한 특별법을 제정하는 것은 제헌국회의 입법과제가 되었다. 제헌국회에서는 특히 정부수립에 수반하여 이루어질 대한민국의 공무원 임용시에 이러한 반민족행위자가 배제되어야 한다는 인식 아래 정부수립 이후의 첫 입법발의로서(발의자 무소속 김웅진), 1948년 8월 5일 「반민처벌법기초위원회」의 설치를 발의했고 이는 가 105, 부 16표의 압도적 다수로 가결되었다. ^註06 이 발의 및 그에 이어지는 논의에서는 한민당과 독촉계에서도 속기록상 유의미한 반발을 보이지 않는데, 그 요인으로는 ① 한편으로 헌법상 규정된 반민족행위자 처벌을 원론적으로 반대할 명분이 없었다는 점, ② 다른 한편으로는 아직 이승만 정부의 조각(組閣)이 이루어지기 전인 이 시점까지는 한민당이 정부 사이의 제휴관계가 아직 유지되고 있었다는 점을 들 수 있을 것이다. 다만 기초위원회의 위원 구성은 한민당 측(조헌영)의 반대에 불구하고 표결 결과 도(道)별 3인씩(제주도는 1인) 총 28명으로 결정되었는데, ^註07 이는 호남 곡창지역 지주계층에 상대적으로 편중되어 있던 한민당이 기초위원회의 구성에 미칠 수 있는 영향력을 줄이는 요인이 되었다.

제42차 본회의에 「반민족행위처벌법」 초안을 상정한 기초위원장 김웅진의 설명에 따르면 기초위원회는 8월 5일부터 14일까지 (i) 일본의 공직추방령, (ii) 북한 인민위원회의 법안, (iii) 중화민국의 전범자 처벌입법 등을 참고하여 이를 기초했다고 하는데, ^註08 그 밖에도 남조선과도입법의원에서 관선의원들을 중심으로 성안했으나 미군정청의 인준보류로 폐기되었던 「부일협력자·민족반역자·간상배(奸商輩)에 관한 특별조례」도 참고자료로 활용되었다. ^註09

먼저 초안의 내용을 개관하면 다음과 같다. 제1장 「죄」(제1조 내지 제8조)에서는 처벌대상을 ① “일본정부와 통모하여 한일합병에 적극협력한 자” 등 재량의 여지 없이 처벌해야 하는 「당연범」(제1조 내지 제3조)과 ② 일본정부로부터 “습작(襲爵)한 자” 등 일정 사유(12종)에 해당하여 처벌을 “할 수” 있도록 규정한 「선택범」(제4조)으로 나누어서 규정하는 한편, 전자를 포함하여 이 법에 규정한 죄를 범한 자라고 하더라도 “개전의 정상이 현저한 자는 그 형을 경감 또는 면제할 수 있다”고 규정함으로써(제6조) 부가적인 재량을 부여하였다. 이러한 「죄」 즉 반민족행위를 예비조사하기 위한 기관으로 초안은 제2장에서 「특별조사위원회」(약칭 「반민특위」)를 규정하는데, 위원회는 국회의원 중에서 독립운동 경력 등이 있는 자 중에서 국회가 선거한 10인의 위원으로 구성되는데(제7조), 특별조사위원은 불체포특권과 행동의 자유(제10조, 제15조)를 가지며 정부 기타 기관의 협력을 얻어 문서조사와 실지조사를 행하고(제13조, 제14조), 이에 기초하여 조사보고서를 작성하고 의견서를 첨부하여 특별검찰부에 이를 제출한다(제16조). 이러한 반민특위의 조사보고서에 기초하여 반민족행위자를 소추·재판할 기구로서 제3장은 대법원에 부치하는 「특별재판부」와 더불어 그에 병치되는 「특별검찰부」를 규정하는데, 「특별재판부」는 국회의원 5인, 고등법원 이상의 법관이나 변호사 6인, 일반 사회인사 5인으로 구성되는 16인의 재판관(재판부 부장 1인, 부장재판관 3인, 재판관 12인으로 조직됨)으로 구성되고, 「특별검찰부」는 국회에서 선거한 검찰관장 1인, 차장 1인, 검찰관 7인으로 구성한다. 특히 이들 재판관과 검찰관은 국회의원인 경우를 포함하여 “정당에 관여하지 못”하며(제23조) 이 법에 의한 재판은 형사소송법에 의한 절차에 따르되 단심제로 한다(제27조). 또한 부칙에서도 중요한 규정을 담고 있는데, 첫째로 이 범에 의한 죄의 공소시효는 “본법 공포일로부터 기산하여 1년을 경과함으로써 완성된다”(제28조. 단, 도피중에는 중단된다). 또한 “본법 공포일로부터 이후에 행한 그 재산의 매매, 양도, 증여, 기타의 법률행위는 일체 무효로 한다”(제30조)는 조항도 이후 국회 본회의에서 논란의 대상이 되었다.

제42차 본회의(1948년 8월 17일)부터 시작된 대체토론에서 초안은 (i) 한편으로는 1948년 헌법 제101조가 「악질적인」 반민족행위자만을 처벌하도록 규정하고 있음에 비추어 처벌대상이 지나치게 광범위하거나 모호하다는 등의 비판과 (ii) 다른 한편으로는 정반대로 “개전의 정상이 현저한 자”의 형을 감면하는 조항 등이 반민족행위자의 처벌보다는 그 면제의 빌미가 된다는 비판에 양면으로 부딪쳤고, ^註10 이에 한민당 측(정광호, 김준연, 조영규)에서는 초안을 기초위원회와 법사위원회의 연석회의에 회부하여 수정 후 재상정할 것을 제의하기도 했으나 미결로 거부되고 본회의에서 이를 제2독회에 넘기기로 하였는데, ^註11 한민당이 법사위원회의 개입을 거듭 요구한 이유는, 제헌국회 개원 초의 법사위원회 위원장(백관수)과 간사 2인 중 1인(서우석)이 모두 한민당원이었던 데 기인하는 것으로 보인다. 전술한 이유로 다양한 수정안들이 제출될 것으로 예상되기 때문에 제2독회의 효율을 위해 수정안들은 사전에 기초위원회가 그 제안자들과 연석하여 이를 취합·선별하여 본회의에 제시하도록 하였고, 이에 따라 기초위원회는 제출된 수정안 49건 중 16건을 채택하여 제2독회에 제시했다. ^註12

한편 우익세력의 반발도 제2독회를 전후하여 본격화하기 시작했다. 먼저 김인식 의원이 새 내각의 상공부차관(임문항)·법제처장(유진오)의 친일행적을 폭로함에 따라 국회에서 「정부 내 친일파 숙청에 대한 건의(建議) 특별조사위원회」를 구성하고 그 위원장이 된 김인식의 조사결과에 따라 정부에 대한 건의로 이어졌고, ^註13 이 때부터 「대통령은 민족의 신성이다. 절대 순응하라」, 「반민족 처단을 주장하는 놈은 공산당의 주구(走狗)」라는 내용의 협박장이 국회의원 등에게 살포된 데 이어 ^註14 김인식 의원의 발언 도중에 방청석에서 청년이 「집어쳐라!」는 고함과 함께 회의장에 삐라를 살포하는 사건이 발생하기도 하였다. ^註15

이러한 우여곡절 곡에서 진행된 제2독회에서 가장 논란의 대상이 되었던 것은 「선택범」의 범죄구성요건을 규정한 제4조 각호(各號)였으나, 이는 결국 ① 「5. 독립을 방해할 목적으로 조직된 중앙단체의 수뇌간부 되었던 자」를 「5. 독립을 방해할 목적으로 단체를 조직했거나 그 단체의 수뇌간부로 활동하였던 자」로 그 대상을 확대하고, ^註16 ② 「7. 국내에서 대규모인 군수공업을 책임경영한 자」를 「7. 비행기, 병기 또는 탄약등 군수공업을 책임경영한 자」로 보다 명확하게 규정한 것을 제외하면 ^註17 모두 원안대로 가결되었다. 그리고 제4조에 관한 논의가 끝난 뒤 나머지 조항들은 거의 모두 이의 없이 초안 그대로 통과되었다.

그 밖에 본회의에서는 초안에 없던 「일본 치하에 고등관 3등급 이상, 훈 5등급 이상을 받은 관리 또는 헌병보 고등경찰의 직에 있었던 자는 본 법의 공소시효 경과 전에는 공무원에 임명될 수 없다. 단 기술관은 제외한다」는 조항을 신설(법 제5조)함으로써 일제강점기 고위직에 있던 자에 한하여는 공무담임권을 전면 박탈하는 한편, 이 법에 정한 죄의 공소시효는 초안에서 규정했던 「본법 공포일로부터 기산하여 1년」을 「2년」으로 연장했다. ^註18 또한 이 법이 규정한 반민족행위자가 「본법 공포일로부터」 그 이후에 행한 재산의 매매, 양도, 증여 등 법률행위를 무효로 규정한 초안 규정은 “이 법이 공포될 때까지의 기간 동안 재산을 처분·은닉할 우려가 크다”는 지적에 따라 「대한민국헌법 공포일로부터」의 처분행위를 소급하여 무효로 하는 것으로 수정하였고(법 제31조), 「제6조 개인을 모함할 목적으로 본 법에 규정한 범죄에 관하여 허위의 신고를 한 자는 당해 신고 내용에 해당한 범죄규정으로 처벌한다」는 조항을 「타인을 모함할 목적 또는 범죄자를 옹호할 목적으로 본 법에 규정한 범죄에 관하여 허위신고, 위증, 증거인멸을 한 자 또는 범죄자에게 도피의 길을 협조한 자는 당해 내용에 해당한 범죄규정으로 처벌한다」는 것으로 수정함으로써 반민족행위자를 돕는 행위에 대한 처벌범위도 확장했다.

국회는 위 내용으로 「반민족행위처벌법」을 9월 7일 수정가결하고 다음날 정부로 이송했으며, 이승만 정부는 그로부터 헌법상의 공포시한(15일 이내) 직전인 9월 22일 이를 법률 제3호로 공포했다. 이 법안의 제2독회가 진행 중이던 9월 3일부터 이승만은 다음과 같은 담화를 발표함으로써 위 법률의 시행에 대해 비협조적인 태도를 시사한 바 있다. 「지금 국회에서 이 문제로 많은 사람이 선동되고 있으니 내가 한 번 더 설명하고자 하는 바는, 이때가 이런 문제로 민심을 이산시킬 때가 아니요, 이렇게 하는 것으로 이 문제 처단이 되지 못하고 백만으로 손해만 될 뿐이니,…(중략)…무익한 언론으로 서로서로 인신공격을 일삼지 말고 지혜로운 방식을 만들어 민중이 다 복종할 만한 경우를 차려놓고 속히 판결될 만한 것을 마련하여야 될 것이다. 정부나 단체에서 아무런 공평한 방식을 연구할지라도 필경은 시행되지 못하고 도리어 남의 조소만 듣게 될 것」이라는 것이었는데, ^註19 국회에서 김명동(청구회) 의원은 이러한 이승만 담화가 “취소되기 전에는 이 국회로서 이 법안을 토의할 필요가 없을” 것이라고 반발하기도 했다. ^註20 그리하여 9월 8일 법률을 이송받은 정부에서는 이러한 이승만의 태도에 따라 당초 (i) 제2조·제4조에서 「습작한 자 또는 칙임관 이상」이라 규정한 것은 행위가 아닌 직위 자체에 대한 처벌이라는 점, (ii) 특별조사위원 및 특별재판관에 국회의원을 포함시킨다는 점에서 위헌성이 있다는 등의 사유로 이를 환부(還付)하려고도 했으나 ^註21 그리할 경우 정부의 경제정책 법률안인 「양곡매입법」안에 대한 국회의 협조를 기대할 수 없다는 판단에서 번의하여 법률을 공포한 것으로 알려져 있다. ^註22 그러나 공포 직후인 9월 24일에도 이승만은 재차 담화를 발표하여, ① 「정신적으로 용서를 받을 만한 경우도 있을 것을 참작」하여 억울한 일이 없도록 힘써야 하고, ② 「개전의 정이 현저할 때」에 형을 감면할 수 있다는 규정을 적극 적용하여야 할 것이며, ③ 특히 반민족행위자의 처벌은 「정부가 완전히 된 후에」 해야 한다고 강조하였다. ^註23

「반민족행위처벌법」 제9조에 따라 반민특위를 구성하자는 김인식 외 19인 의원의 9월 20일자 긴급동의에 따라 조사위원 10인을 국회 승인을 거쳐 각 도별로 선임했고, 이들 위원은 김상덕을 위원장에, 김상돈을 부위원장에 호선했다. ^註24 그리고 조사위원으로 선정된 김상덕 외 9인은 「반민족행위 특별조사기관 조직법」안과 「반민족행위 특별재판부 부속기관 조직법」안을 국회에 제출했는데, ^註25 이들 법안은 곧 본격적인 활동을 개시할 반민특위의 업무인력을 보강하는 한편, 특위의 조사활동에 터잡아 반민족행위자를 소추·처벌할 기구들의 사무조직을 보강하기 위해 제안된 것이다. 그리고 이러한 준비작업과 아울러, 「반민족행위처벌법」 자체에 대해서도 보강이 이루어졌다.

제정될 당시의 반민족행위처벌법은 「특별검찰관은 검찰상 필요에 의하여 특별조사위원 또는 사법경찰관을 지휘명령할 수 있다」고 규정했으나(제26조 제2항) 「특별조사위원」에게는 그런 권한을 주지 않았다. 따라서 그러한 권한을 신설함으로써 반민특위의 기능을 강화하는 것이 개정안의 가장 중요한 골자였다(제15조 제2항 신설). 그 밖에 부수적으로, 위 제26조 제2항에서는 특별검찰관이 국회의원을 포함하는 특별조사위원에 대해 상급자라 보기 어려운 만큼 「지휘명령」을 하도록 하는 대신 「재조사를 위촉」할 수 있도록 문구를 개정했다. 그리고 역시 특별검찰부와 특별조사위원회의 수평적 관계를 전제로 하여, 기소 여부에 관한 특별검찰부의 결정이 부당하다고 인정할 경우에 특위가 「특별검찰관 전원의 합의에 의한 재고려」를 요구할 수 있도록 하는 규정을 신설했다(제26조 제1항).

먼저 14개조로 이루어진 「반민족행위특별조사기관조직법」 초안은 특위 기구로서 중앙사무국과 각 도 조사부로 나누되 중앙사무국의 경우 총무부(部)와 제1(정치 방면)·제2(산업경제 방면)·제3(일반사회 방면) 조사부로 나누어 각 방면별 조사를 분장하도록 하고, 특히 조사인력의 규모에 관하여 총무부에는 부장과 「사무관 15인 이내」를, 그 밖의 부에는 부장 외에 「조사관 7인 이내, 정보관 10인 이내」를 두도록 했다. 한편 도 조사부에는 그에 상응하여 부(部)가 아닌 과(科)를 두고, 각 과에는 과장 외에 「조사관, 사무관, 정보관을 합하여 20인 이내」를 두도록 했다(제3조, 제5조). 이들 조사부·조사과의 9급 이상 직원은 사법경찰관, 9급 미만 직원은 사법경찰리의 각 직무권한을 가지고(제7조), 각 도의 조사부 책임자는 도지사, 각 과장은 정부 3급 관리와 동일한 대우와 보수를 받도록 함으로써(제9조) 조사인력의 수사권을 보장하는 내용으로 규정했다.

이 초안을 회부받은 국회 법사위(위원장 백관수)는 이 초안을 축약하여 7개조와 부칙으로 된 수정안을 작성했는데, ^註26 초안에 비해 특위의 조사인력과 기능을 대폭 축소하는 내용이었다. 즉 수정안은 중앙사무국과 도 조사부의 각 분과 규정을 모두 없앴을 뿐 아니라, 중앙사무국에는 국장 외에 「조사관과 서기 각 15인 이내」, 각 도의 사무분국에는 「조사관과 서기 각 3인 이내」만을 둘 수 있도록 했으며, 아울러 직원 중에서도 「조사관」만이 사법경찰관의 사무를 행할 권한이 있도록 수정했다. 이러한 수정안에 대해 특위 위원인 김상덕·김명동은 “전국 각 지방에 산재해 있는 반민족행위자의 조사를 철저히 하기 위해서는 초안대로 통과되어야 한다”고 주장하였으나, 초안과 같이 방대한 인원·조직을 두는 것은 예산 사정상 과하다는 법사위 측의 의견이 우세하여 법률은 수정안의 내용 그대로 통과되었다.

한편 총 5개조로 구성된 「반민족행위특별재판부부속기관조직법」안은 반민족행위 특별재판부·특별검찰부에 각각 대법원·대검찰청 서기국에 상응하는 「특별서기국」을 두어, 특별재판부 서기국에는 16인 이내의, 특별검찰부 서기국에는 9명 이내의 서기관을 각각 두는 것을 내용으로 했다. 이는 반민특위의 경우와 달리 전국적 차원의 대규모 조직을 요하는 것이 아니라 순전히 재판·소추기관의 소규모 사무조직을 규정한 것에 불과했기 때문에, 아무런 수정 없이 특위 측의 요청 그대로 법률로 확정되었다.

반민특위의 도(道) 조사부 책임자까지 모두 선임됨으로써 특위의 지방조직까지 완비된 것은 1949년 2월 12일에 이르러서였지만, ^註27 그럼에도 특위는 1949년 1월 초부터 활동을 개시하여 1월 8일 「화신」재벌의 자본가 박흥식이 처음으로 체포되었고 10일에는 반민족행위처벌법이 「망민법(亡民法)」이고 반민특위가 공산당의 주구(走狗)라는 등의 기사를 연이어 게재한 『대한일보』의 사장 이종형, 그리고 뒤이어 최린·최남선·이광수, 그리고 노덕술·김태석·김덕기를 위시한 경찰·헌병 관계자들이 체포되었다. ^註28 그러나 이와 같이 체포대상에 이승만 정부 관계자들이 포함되기 시작하자 이승만은 「명확한 사실과 증거 및 법에 의한 처단」을 강조하는 담화를 내어 반민특위 활동에 제동을 걸었고, 특히 1월 25일 노덕술이 체포되자 반민특위 위원장 및 위원 6,7명을 불러 그를 석방하도록 종용했다. ^註29 그리고 특위가 이 요구를 거부하자 이승만은 2월 2일 「반민특위의 활동은 3권분립에 위배된다」는 담화를 발표한 데 이어, 16일에는 「검찰과 내무부에 지시하여 특경대를 폐지하여 특위 위원들의 체포·구금행위를 금지하도록 했으며, 정부에서 반민법 개정안을 작성하여 국회에 제출케 하는 중」이라는 특별담화를 발표했다. ^註30 이에 대해 국회는 다음날 위 대통령 담화의 취소를 요구하는 동의안을 근소한 다수결로 통과시켰다(재석 119명 중 가 60, 부 11표). ^註31

이어 1949년 2월 22일 정부에서는 실제로 「반민족행위처벌법」 개정안을 국회에 제출했는데, 그 내용은 「3권분립의 원칙상 3부(府)로부터 독립된 기관을 둘 수 없다」는 명분 하에 반민특위를 비롯한 반민족행위자 소추·처벌기구의 인사와 활동을 모두 정부에 종속시키는 것이었다. 그 골자를 살펴보면 ① 일제강점기 「고등경찰의 직에 있던 자」에 「로서 악질적인 반민족행위를 한 자」라는 요건을 부가함으로써 이를 선별소추할 수 있도록 하고(제5조), ② 특별조사위원은 「대통령이 임명」하도록 하는 한편, 독립된 기구로서 규정되어 있던 특별조사위원회를 「대검찰청에」 설치하고, 특위는 「검찰총장에게 의견을 제출」할 수 있을 뿐(제9조, 제9조의2) 독자적인 수사 내지 조사기능은 전혀 갖지 않도록 하였다(제12·14·17조 삭제). ③ 마찬가지로 특별재판관과 특별검찰관도 모두 국회에서 선거하지 않고 「대통령이 임명」하며(제21조) 특히 특별검찰부는 「대검찰청」에 두며 검찰부장은 「검찰총장의 명을 받아」 부의 사무를 지휘감독하도록 했다(제20조). ^註32 이 개정안에 대해 대체토론을 마친 국회는 이 법안을 제2독회로 넘겨 심의를 계속하기를 거부하였고(재석 157인 중 가 59, 부 80표로 부결) 이로써 법안 자체가 폐기되어 ^註33 국회는 반민특위를 법적으로 무력화하려는 시도를 저지할 수 있었다.

이와 같이 입법절차적 수단으로 반민특위의 활동을 약화하려는 시도가 좌절되자, 이승만 정부에 남은 수단은 물리력으로 직접 특위의 활동을 방해 내지 봉쇄하는 것밖에 남지 않았다. 이승만은 1949년 4월 16일 직접 반민특위 활동의 중지와 특경대 해산을 지시했고, 이는 6월 6일 물리력에 의한 특경대 해산의 강제집행으로 이어졌다. ^註34 이로써 반민특위는 기존에 이미 조사한 반민족행위 혐의자를 제외하고 새로운 혐의자를 조사하는 것이 사실상 불가능하게 되었다. 아울러 이러한 사태의 전개와 더불어 세칭 「국회 프락치 사건」이 시작되었다. 제3회 국회가 개원하기 전날인 5월 20일 검찰은 이문원, 이구수, 최태규 3인 의원을 남로당과 연계하여 국회 내에서 「프락치」 활동을 한 혐의로 구속한 것을 비롯하여, 제4회 국회가 개원하는 7월을 앞두고는 노일환, 김옥주, 강욱중, 박윤원, 황윤호, 김병회(이상 6월 20일), 그리고 국회부의장 김약수(6월 25일)를 잇따라 구속하였는데, 특히 그 중 노일환은 특별검찰관의 일원이었다.

그런 가운데 1949년 7월 초 제4회 국회가 개원함과 동시에, 조영규 외 20인 의원이 「반민족행위처벌법 개정법률안」을 국회에 제출했다. 이 법률안은 반민특위에 의해 추가적인 조사활동이 현실적으로 이루어질 수 없는 여건을 반영하여 ① 특별검찰부의 공소시효는 종전의 「법 공포일로부터 2년」으로부터 「단기 4282년(=1949년) 12월 말일」까지로 단축하되, ② 특별재판관과 특별검찰관의 수는 약 2배로 늘리고, ③ 한편 반민족행위자의 분묘에 설치된, 일제 서훈 등이 새겨진 비석 등 「일체의 특수한 시설」 등을 불허하며 기존의 시설물은 유가족 대표자가 철훼하도록 하였다. 그러나 이 법률안을 회부받은 법사위에서는 위 ①의 공소시효 조항만을 남기고 나머지는 모두 삭제하는 수정안을 내놓았고, ^註35 특별검찰관 중 한 사람인 곽상훈(일민구락부)은 공소시효 만료일을 1949년 「8월 말일」로 더욱 단축하는 수정안을 제출했다. 이 문제를 둘러싸고 반발도 있었지만, 7월 6일 곽상훈 의원의 수정안이 결국 통과되어(재석 136, 가 74, 부 9) ^註36 20일 정부에 의해 공포되었다. 「국회 프락치 사건」으로 국회 내의 소장파가 대거 숙청 내지 위축되면서, 정부의 압력으로부터 반민특위의 기능을 지켜낼 수 있는 국회의 역량이 소진되었던 것으로 볼 수 있다.

앞서 구속된 노일환뿐 아니라 특별검찰관 중 또 한 사람인 서용길 의원도 내사를 받는 상태에서(8월 10일 구속) 특별검찰부의 활동은 이미 사실상 정지되고 있었고, 그런 중에 공소시효마저 약 1개월 뒤로 단축되자, 활동이 현실적으로 현저하게 곤란해진 기존의 특별검찰관과 특별재판관들, 그리고 김상덕 위원장 이하 특별조사위원 전원이 총사직을 단행하였고 이로써 반민족행위자에 대한 조사·소추·재판기관들은 모두 사실상 그 활동이 마비되었다. ^註37

이후 9월 22일에는 이들 기관의 폐지를 공식화하는 법률개정이 시작되었다. 이승만 정부에서 법무부장관을 역임했던 이인 외 48명의 친이승만계 의원들은 이 날 ① 「반민족행위처벌법」의 개정법률안과 ② 「반민족행위특별조사기관조직법 급(及) 반민족행위특별재판부 부속기관조직법 폐지안」을 동시에 제출했다. 전자의 개정안은 (i) 이미 기능을 상실한 「반민족행위처벌법」에서 반민특위에 관한 「제2장 특별조사위원회」, 그리고 특별재판부·특별검찰부에 관한 「제3장 특별재판부 구성과 절차」의 규정을 모두 삭제하고, (ii) 종래부터 단심제로 규정되어 있었던 채로 당시까지 법원에 계속(繫屬)중이던 이 법률상의 소추와 재판은 각각 대검찰청과 대법원이 각각 이어서 담당하도록 하는 내용이었고, 후자의 법률안은 말 그대로 반민특위와 특별재판부·특별검찰부의 조직을 폐지하는 것이었다. 당초 「반민족행위처벌법」이 제헌국회의 열띤 토론을 거쳐서 제정되었던 것과 판이하게, 이들 개폐(改廢) 법률안은 9월 22일 단 하루 동안 상정과 약간의 토론을 모두 마치고 같은 날 「제 독회를 생략하고」 원안 그대로 가결되어 ^註38 정부에 이송되었다.

이에 따른 마지막 후속조치로서, 정부는 「반민족행위재판기관 임시조직법」안을 1949년 11월 8일 이 법률안을 국무회의에서 가결하여 17일 국회에 제출했는데, ^註39 그 골자는 반민족행위처벌법상에 의해 소추되었던 피고인에 대한 심판을 대법원 내에 설치되는 「임시특별부」에서 처리하도록 하는 것이었다. 이를 회부받은 법사위에서도 이를 원안 그대로 통과한 데 이어 ^註40 본회의에서는 아예 아무런 심의를 하지 않았고, 다시 자구정리를 위임받은 법사위가 「정리 개소 없음」을 보고한 것을 끝으로 ^註41 이는 확정된 법률로서 정부에 이송되어 12월 19일 법률 제78호로 공포되었다. 그러나 반민족행위처벌법 및 관련 법률들이 모두 폐지되어 있는 이상 이는 순전히 형식적인 조치 이상의 의미를 가질 수 없었다.

국가보안법의 입법으로 이어지는 시발점은 여순 반란사건 이전에 김인식 의원 외 33인이 대한민국의 국체보전을 위한 「내란행위특별처벌법」을 긴급히 제정해 달라는 동의안이 1948년 9월 20일 국회에 제출되었던 데에서 찾을 수 있다. ^註42 그러나 이 법안의 기초는 이후 국회의 휴회로 중단되었다가 여순 반란사건 이후에 다시 쟁점화하여, 1948년 10월 27일 제89차 회의에서 “「내란행위특별처벌법」을 3일 안에 기초”해 달라는 정광호(한민) 의원의 동의안이 가결되었다. ^註43

그리하여 법사위원회에서는 전문 5조로 된 「국가보안법안」을 작성하여 11월 9일 제99차 본회의에 제출하였는데, 그 내용은 아래와 같은 5개조였다. ^註44

제1조 국헌에 위배하여 정부를 참칭하거나 그에 부수하여 국가를 변란할 목적으로 결사 또는 집단을 구성한 자는 좌에 의하여 처벌한다.

1 수괴와 간부는 무기 3년 이상의 징역 또는 금고에 처한다.

2 지도적 임무에 종사한 자는 1년 이상 10년 이하의 징역 또는 금고에 처한다.

3 그 정(情)을 알고 결사 또는 집단에 가입한 자는 3년 이하의 징역에 처한다.

제2조 살인, 방화, 파괴 등의 범죄행위를 목적으로 하는 결사나 집단을 조직한 자와 그 간부의 직에 있는 자는 10년 이하의 징역에 처하고 그에 가입한 자는 3년 이하의 징역에 처한다.

범죄행위를 목적으로 하는 결사나 집단이 아니라도 그 간부의 지령 또는 승인하에 단체적 행동으로 살인, 방화, 파괴 등의 범죄행위를 감행한 때에는 이를 해체한다.

제3조 전 2조의 목적 또는 그 결사 단체의 지령으로써 그 목적한 사항의 실행을 협의 선동 또는 선전을 한 자는 10년 이하의 징역에 처한다.

제4조 본법의 죄를 범하거나 그 정을 알고서 병기, 금품을 공급, 약속, 기타의 방법으로 방조한 자는 7년 이하의 징역에 처한다.

제5조 본 법의 죄를 범한 자가 자수를 한 때에는 그 형을 경감 또는 면제할 수 있다.

본 법은 공포일로부터 시행한다.

법사위원장 백관수의 기초설명에 따르면 이 법안은 법사위에서 8차례의 토의와 법제처장(유진오)·법무부장관(이인) 등 정부 관계자와의 간담결과 등을 종합하여 만든 것이라고 한다. 그러나 이 초안에 대하여는 많은 의원들이 구성요건의 불명확성 등을 문제점으로 제기하였고, 국회의 출석요구로 불려나온 법무부장관(이인)과 검찰총장(권승렬)도 상당한 법적 문제점이 있다고 지적하는 가운에 법사위원장(백관수)도 “여순사건에 밀려 여유를 두지 않고” 기초했음을 시인함으로써 제1독회 자체가 중단되고 ‘법사위는 법무부장관·검찰총장과 협의하여 11월 11일까지 새로운 안을 기초하여 보고할 것’이 결의되었다. ^註45 이러한 법률상의 문제점 즉 오·남용 가능성에 대한 우려는 이후로도 제기되어 제105차 본회의(1948년 11월 16일)에서는 김옥주 의원 외 47인이 「국가보안법 폐기에 관한 동의안」을 상정하기도 했으나 이는 가 37, 부 69로 부결되고 말았다.

그 다음날인 11월 19일 속개된 제108차 회의는 제2독회로 들어가 제 1조의 축조심의가 시작되자마자 신성균 의원 외 20명에 의하여 제1조 자체를 삭제하자는 수정동의안이 제출되었다. 페기동의안 심의 때와 마찬가지로 격렬한 토의 끝에 역시 삭제 수정안은 부결되고 말았다. 가장 중요한 제1조가 통과되자마자 나머지 조항들에 대해서는 저지 의욕을 상실한 반대론자의 별다른 이의없이 자구를 수정하는 정도에서 싱겁게 통과되었다. 뿐만 아니라 이날 제3독회는 생략하고 법사위에 넘겨 일부조항의 자구 수정만 하기로 하는 결의까지 이루어졌다. 그리하여 11월 20일 제109차 회의에서 초안과 대비하여 다음의 점들만 달라진 수정안이 아무 이의 없이 접수되었다. 즉 ① 「파괴」를 「운수, 통신기관, 건조물 기타 중요시설의 파괴」로, 「병기」를 「총포, 탄약, 도검」으로, 그리고 「방조」를 「자진방조」로 각각 일부 한정하고, ② 이 법의 규정에 위반한 집단은 「이를 해체한다」고 규정했던 것을 「대통령은 그 결사나 집단의 해산을 명한다」는 것으로 개정하며, ③ 제6조에 「타인을 모함할 목적으로 본법에 규정한 범죄에 관하여 허위의 고발, 위증 또는 직권을 남용하여 범죄사실을 날조한 자는 해당 내용에 해당한 범죄규정으로 처벌한다」는 점만이 달라진 것이다. 이 법률이 1948년 12월 1일 법률 제10호로 정식 공포·시행되었다. 이 법률이 시행된 지 1년이 지난 1949년 12월 2일 아래 개정안을 제출한 법무부장관 권승렬은 “적색 좌익 공산도배들을 이 법망에 집어넣어서 구속한 수는 무려 3만에 가깝”다고 설명한 바 있다. ^註46

국가보안법의 제1차 개정안은 1949년 11월 17일 정부로부터 국회에 제출되었는데, ^註47 종전에 6개조이던 본문을 18개조로 늘리는 전부개정안이었던 만큼 그 처벌대상을 대폭 확대하는 내용으로 이루어져 있었다. 이를 종전 제정법률과 대비하여 살펴보면 우선 형사실체법적 규정을 담은 「제1장」에서는, ① 제1조에서는 정부를 참칭하거나 변란목적으로 결사·집단을 구성한 자뿐만 아니라 이에 「가입하여 그 목적수행을 위한 행위를 한 자」도 3년 이상의 유기징역에 처하도록 하는 한편, 종전 법률에 규정되어 있던 행위에 대한 법정형도 「무기, 3년 이상의 징역 또는 금고」를 「사형, 무기 또는 10년 이상의 징역」으로(제1호), 「3년 이하의 징역」을 「10년 이하의 징역」 등으로 일률 상향하였다. ② 제2조에서는 위 제1조에 규정한 결사「를 지원함을 목적으로 하는 결사 또는 집단」을 조직하거나 그 목적수행행위를 한 자도 제1조와 큰 차이가 없이 처벌하도록 하고, ③ 제3조에서는 다시 위 2개조에서 규정한 결사·집단의 지령이나 「전 2조의 목적을 지원할 목적으로서」 그 실행을 협의·선동·선전하거나 목적수행행위를 한 자를 10년 이하의 징역에 처하도록 하며, ④ 제5조에서는 이들 3개 조항의 미수죄를 처벌하도록 하였고, ⑤ 제9조에서는 종전 법률 제2조에서 규정했던 살인·방화 등 행위가 「현행하고 있음에도 불구하고 경찰관, 형무관 또는 소방서원이 그 직무수행을 포기하였을 때」에는 1년 이상 10년 이하의 징역에 처하도록 하는 규정을 신설했다.

또한 신설된 「제2장 형사절차」(제10조-제18조)의 골자는 ① 「제1장」의 죄에 대한 단심제(제11조)로서, 이는 법사위에서 2심제로 수정했으나 국회에서 원안대로 가결되었다. ② 「보도구금」제의 도입이었다. 보도구금제는 위 죄의 피고인을 사형이나 무기로 처단하는 경우가 아닌 한 형을 선고유예하는 대신 보도소에 2년간(법원의 결정으로써 2회 갱신 가능) 수용할 수 있도록 한 제도이다. 국회의 「보도연맹 조직 및 운영에 관한 긴급질문」에서 내무부차관 장경근은 “국가보안법 개정안에 있어서도 엄벌로서 임하는 동시에 개전의 가능성이 있는 자에 대하여서는 보도소라는 것을 두어 가지고 선도하기로” 되어 있는데 “그 이상 보도소만 가지고도 우리가 부족하다고 생각해서 보도연맹이라는 그 전향자들로서 조직을 해 가지고…”라고 진술한 대목이 발견되는 데 비추어 보면, ^註48 이 보도구금제는 「국민보도연맹」의 결성과도 병행하여 이루어졌던 것으로 보인다.

광복 직후 남한의 인구 중 약 70-80%는 농민, 그리고 그 중에서도 대부분은 소작농이었기 때문에 경자유전의 원칙을 실현하는 농지개혁은 해방정국의 핵심과제 중 하나였고, 더구나 소련군이 진주한 북한에서는 무상몰수 무상분배 원칙에 의한 농지개혁을 시행한 것으로 대대적으로 선전되었기 때문에 농지문제의 해결은 더욱 시급한 과제이기도 했다. 그리하여 미군정기에는 남조선과도입법의원을 통해 적산농지를 대상으로 한 농지개혁을 시도하기도 했으나 불발에 그쳤고, 1948년 헌법(제86조)에서 “농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다”고 규정함으로써 이는 새 정부와 제헌국회의 직접적인 소임이 되었다.

이를 수행하기 위한 입법작업은 새 정부의 농림부로부터 시작하였다. 이승만은 조각과정에서 농림부장관에 조봉암을 임명했고, 농림부의 실무진도 해방정국의 민전(민주주의민족전선)에서 농업문제를 담당한 이론가였던 차관 강정택, 그리고 조봉암의 강력한 신봉자인 농지국장 강진국으로 꾸려졌다. 농림부는 1948년 9월 7일 농지개혁법기초위원회를 구성하여 약 5개월 뒤인 1949년 1월 14일 농지개혁법의 「농림부 안」을 성안했는데, 이 안은 지주에 대한 보상지가를 「연간 수확량의 15할(3년 거치, 10년 분할상환)」로 하면서 상환지가는 「12할(6년 분할상환)」로 하며(보상액과 상환액의 차액 3할은 정부가 부담), 자작농 소유상한을 3정보로 하고, 농지개혁 후 농지의 매매 및 소작·임대차를 금지하는 등을 그 핵심내용으로 하였다.

그러나 이 「농림부 안」은 지주계층을 주축으로 하는 한민당계 각료들의 거센 반발에 부딪쳐 국무회의에서는 이를 기획처에서 재심사하도록 했다. 당시 기획처(처장 이순택 전 한민당 재산분과위원장)와 법제처(처장 유진오), 그리고 예산을 담당하는 재무부(장관 김도연)는 모두 한민당계 인사들을 주축으로 운영되고 있었다. 그 직후 조봉암은 농림부의 양곡매입비를 장관 관사구입에 전용했다는 의혹으로 민주국민당 의원들로부터 공격을 받아 1949년 2월 2일 사의를 표명하였고(2월 21일 수리) 기획처는 농림부 안을 대폭 수정한 「기획처 안」을 1949년 2월 4일 국무회의에 상정하는데, 이 안에서는 보상지가를 연 수확량의 「20할(거치기간 없이 10년 분할상환)」로 인상하고 상환지가 역시 「20할(10년 분할상환)」로 인상하였으며, 자작농 소유상한은 3정보로 완화하였다. 국무회의는 다음날인 2월 5일 이를 가결하여 정부 법률안으로서 국회에 제출하였다.

한편 국회에서는 이훈구 외 31인이 1948년 11월 13일 발의한 「농지개혁법」안이 산업위원회로 회부되어 있었는데, 산업위원회는 이 안과 정부 안을 종합한 대안을 1949년 3월 3일 제출하여 이것이 국회 본회의의 심의대상이 되었다.

산업위원회의 대안은 보상지가를 연 수확량의 30할로 높이는 등 정부 안보다도 농민에게는 불리한 규정들을 두고 있었다. 이는 산업위원회의 위원장이 서상일이고, 위원 40명 중 과반수가 넘는 28명의 의원이 민국당 소속이라는 점으로써 일정 부분 설명된다. ^註49 그러나 유상이라고는 해도 농지개혁법의 실시는 그 자체로서 지주계층에게 종전보다 불리한 것이었으므로 한민당의 의사에 따라 국회산업위원회는 국회안 및 정부안의 상정을 계속 지연시켰다. 산업위원회가 법안 상정을 계속 기피하자 3월 1일 서용길(성인회) 외 30명의 의원은 2월 5일자로 국회에 접수된 정부안의 상정을 제의하여 3월 3일 산업위원회에 회부하였다. 국회법에 따라 법안상정이 불가피해진 산업위원회는 3월 10일 국회안을 긴급동의로 본회의에 상정시켰다. 지주에게 불리한 정부안의 상정을 봉쇄하고 지주측에 유리한 산업위원회 안을 상정한 것이다.

농지개혁법안은 3월 10일부터 18일까지 질의 및 대체토론을 마치고 4월 1일부터 제2독회에 들어갔으나 법안심의 과정에서 산업위원회안은 대폭 수정되었다. 특히 정부 안보다도 농민에게 불리한 국회 안에 대해 비판이 집중되었다. 비판의 선봉은 소장파 세력들이었지만, 일민구락부나 이정회 소속의원들 역시 '농민을 위한 농지개혁이 아니라 지주를 위한 농지개혁'이라고 국회안을 비판하였다. 그런 의미에서 “공산주의자들이 왈 말하는 무상몰수, 무상분배를 주장하는 이 마당에 있어서 이와 같이 지주를 위한 지주만을 생각하는 토지분배를 구상해 가지고 능히 이 농민들을 민국정부로서 관심할 수 있도록 유도할 수 있는가”라는 윤재근 의원(이정회)의 의문은, 농지개혁에 대한 이승만의 생각과 일치하는 것이었다. ^註50 결국 4월 25일 통과된 농지개혁법은 보상지가 「15할, 5년 상환」, 상환지가 「12.5할」(차액 2.5할은 정부가 부담)로 수정되었다(재석 152명 중 가 80, 부 3표). ^註51

이는 농지개혁을 통해 산업자본으로의 전환을 꾀하면서 지주측 이익을 최대한 보장하고자 했던 한민당의 의도는 국회에서 소장파와 이정회·일민구락부의 연합에 의해 좌절된 것으로 평가되기도 한다. 이 평가에 따르면 농지개혁법 제정과정에서 한민당은 자신들의 기반인 지주라는 특정의 계급적·계층적 이익보호를 최우선시했고, 이에 맞서 소장파세력들은 농민적 입장에서 봉건제의 철저한 타파를 주장했으며, 그러한 대립 속에서 이정회와 일민구락부 등 친이승만계 의원들은 소장파를 지지하였다고 한다. 그 의도는 농지개혁을 통해 농민들을 신생 정부로 끌어들이는 동시에 한민당의 기반을 와해시키려는 것이었고, 한민당의 수구적 보수노선과 소장파의 진보적 개혁노선, 이정회의 보수적 개혁노선의 구도 속에서 친이승만계 의원과 소장파 사이에 일종의 ‘개혁연합'이 형성되었고, 그 결과 한민당의 의도를 물리치고 개혁적인 농지개혁법안이 탄생되었다는 것이다. ^註52 그 직후인 1949년 4월 30일 제2회 국회의 회기는 만료하였고, 농지개혁법안은 폐회중인 5월 2일에 정부로 이송되었다.

농지개혁법안을 이송받은 국무총리 이범석은 법안 제7조에서 규정한 보상액을 정부가 감당할 재원이 부족할 뿐 아니라 그 지급이 악성 인플레이션을 조장할 수 있으니 이를 개정하라는 등 요지의 「환부이유서」를 보내면서, 동 법안을 “헌법 제40조에 의하여 국회에 환부하고자 하였으나 방금 국회 폐회중이어서 그를 행할 수 없고 동 법안은 자연히 소멸된 것으로 간주할 수밖에 없게 되었“다는 내용의 통고문을 1949년 5월 16일자로 국회의장에게 발송하였다. 문제는 1948년 헌법 제40조는 국회가 가결한 법률안을 정부가 이송받은 날로부터 15일 이내에 대통령이 이를 국회에 환부하여 재의를 요구할 수 있다고 규정했을 뿐, 이 때 국회가 폐회중인 경우에 어떻게 처리할지에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다는 데 있었다. 그 경우에 법률안은 자동적으로 소멸한다는 것이 정부의 입장이었다.

그러나 당시의 국회법 제61조는 회기불계속의 원칙을 채택함에 따라 재의요구된 법률안을 포함하여, 회기중 국회에 제출된 의안이 그 회기중에 의결되지 못하면 다음 회기로 넘겨 계속 심의되지 않고 폐기되었다. 그리하여 1949년 5월 24일 개회한 제3회 국회는 6월 14일, 15일 이틀에 걸쳐 논의한 끝에 “농지개혁법에 대한 정부 소멸통고는 위법적 조치이므로 농지개혁법안은 헌법 40조 제4항에 의하야 법률로서 확정된 것을 결의”하고 ^註53 이를 정부로 환송하였다. 이를 환송받은 정부가 1949년 6월 21일 법률 제31호로 농지개혁법을 공포함으로써 이 법률은 같은 날 시행되었다. 그러나 이는 공포 뒤에 동법을 즉각 개정한다는 것을 전제로 하는 것이었다.

위와 같은 전제에 1949년 7월 1일 제4회 국회 개회식에서 이승만 대통령은 농지개혁법의 시급한 개정을 촉구하였다. 이에 따라 이인 의원 외 10인, 황호현 의원 외 31인, 이원홍 의원 외 10인 등이 각각 수정안을 제출하였고, 이 수정안들은 정부안과 함께 산업위원회로 회부되었다.

산업위원회는 이러한 내용을 취합하여 농지개혁법 중 개정안을 작성하여, 제17차 본회의(1950년 1월 28일)에 상정하였다. 산업위원회는 지주에 대한 보상지가 15할과 농민에 대한 상환지가 12.5할을 모두 24할로 인상해서 통합하는 등 수정안이 아니라 사실상 새로운 법안을 제출하였다. 당초 농지개혁법 제정 당시의 한민당 안을 사실상 부활시키고자 한 것이다.

그러나 본회의 심의과정에서 보상지가는 산위안의 24할, 또 다른 수정안의 20할 등이 모두 부결되고 원안대로 15할로 결정되었다. 소장파세력이 소멸된 상태에서 보상지가 15할이 고수될 수 있었던 것은 같은 보수정파이면서도 민국당과 각축관계에 있었던 친이승만 계열의 일민구락부와 국민당에 의해서 가능하였다. 본회의 심의과정에서 산업위 소속 국민당 의원(이유선, 황두연 등)들은 산업위원회 안의 24할 결정과정의 문제점을 비판하였고, 일민구락부의 박순석 의원 역시 24할의 문제점을 논박하였고, ^註54 결국 이들에 의해 민국당의 시도는 좌절되었다.

하지만 상환지가 문제를 둘러싸고는 상환지가와 보상지가를 동일하게 하자는 산업위원회 안이 통과되어 결국 보상지가와 동일한 15할로 인상되었다. 정부에서는 재정압박을 이유로 양자를 동일하게 규정하기를 원했었고 결국 이것이 관철된 것이다. 원안 심의 당시에는 이정회, 동인회, 성인회와 같은 강력한 소장파 그룹이 역할하였지만, 개정안 심의 때에는 국회프락치사건으로 소장파 교섭단체가 거의 해체됨에 따라 정부와 산위측의 공세를 감당할 수 없었던 것으로 해석되기도 한다. 그러나 제헌국회 후반기에 통과된 농지개혁법은 한민당-민국당 계열의 지주중심적 농지개혁입법 시도를 제압하고 개혁적 내용을 고수한 것이었다고 평가된다.

「귀속재산」은 1945년 9월 25일 공포된 군정법령 제2호 「패전국 소속 재산의 동결 및 이전제한의 건」과 동년 12월 6일 공포된 군정법령 제33호 「조선 내 일본인 재산의 권리귀속에 관한 건」에 의해 미군정청에 귀속되었던 일본정부 또는 일본인 소유의 재산, 즉 당대의 표현으로는 「적산(敵産)」과 동의어이다. 다만 적산농지의 경우는 이후 「농지개혁법」으로써 그 매각·상환절차가 따로 규율되기 때문에 이하의 관련 법률들에서 귀속재산이라 할 경우 농지는 제외되며, 따라서 귀속재산에서 가장 큰 비중을 차지한 것은 부동산(토지·주택)과 기업체였다.

일본의 패전 후 위 법령들에 의해서 미군정청에 귀속되었던 이들 재산은 1948년 9월 11일 한·미 간에 체결된 「한·미 재정 및 재산에 관한 최초 협정」에 의해서 대한민국 정부로 이전되었는데, 위 「최초 협정」에서 한국 정부가 귀속재산을 관리할 “몇 개의 정부기관을 설치하기로 협약함”(제5조 제3항)에 따라 이승만 정부는 1948년 12월 29일 대통령령 제42호로 「임시관재총국 직제」를 제정·시행하여 국무총리 소속 하에 임시관재총국을 설치하여 귀속재산에 관한 사무를 관장하도록 하는 한편, 위 총국 산하의 기관으로서 1949년 2월 28일에는 총리령 제28호 「귀속재산관리위원회 규정」, 제29호 「귀속재산소원심의회 규정」을 각각 시행함으로써 귀속재산의 조기 불하를 위한 행정상의 준비를 마쳐두고 있었다. 이는 미군정기의 군정청에서 설치한 「중앙관재처」가 일정한 기준을 정하여 귀속재산의 불하를 했던 경험에 기반한 것이었다.

그런 가운데 정부는 1949년 2월 15일 귀속재산처리법안을 국회에 제출하였고 본회의에서는 이를 곧바로 재정경제위 및 산업위원회의 연석회의에 회부했으나, ^註55 당시 「농지개혁법」의 입법이 보다 시급한 과제였던 관계로 이 법안의 위원회 심의는 계속 지연되었다. 이에 정부는 귀속재산인 주택의 노후가능성 등을 들어 「6월 1일까지 귀속재산처리법이 통과되지 않는다면 임시관재총국에서 불하를 임의 시행할 것」이라고 발표하였다. ^註56

이에 대응하여 정부의 임의 불하를 막고 귀속재산을 동결하기 위한 임시조치를 위해 1949년 4월 22일 조병한 의원 외 11인이 「귀속재산임시조처법안」을 국회에 제출했는데, 이는 국회 산업위원회에서 결의하여 의원입법 형식으로 제안케 한 것으로서 ^註57 그 내용은 다음과 같이 간략하게 「귀속재산처리법」이 정식 입법될 때까지 정부의 귀속재산 불하를 금지하는 내용이었고, 이는 첫 상정 당일 전 독회를 생략하고 그대로 통과되었다. ^註58

제1조 단기 4281년 9월 11일부 대한민국 정부와 미국 정부 간에 체결된 재정 및 재산에 관한 최초의 협정 제5조에 의하여 대한민국 정부에 이양된 일체의 재산은 귀속재산처리법 시행기까지 이것을 불하하지 못한다. 단 농지를 제외한다.

제2조 공포일로부터 시행한다.

이를 이송받은 정부는 ‘황폐노후 또는 손괴될 염려가 농후한 주택·점포 또는 소규모적 기계류 등은 시급히 이를 불하처분’해야 함에도 불구하고 귀속재산처리법의 정식 입법이 무기한 늦어질 수 있다는 이유로 법률안의 재의요구를 했으나, ^註59 국회가 1949년 6월 15일 재석 144인 중 가 132표, 부 10표의 압도적인 득표로 같은 안을 재의결하고 같은 날 정부로 회송함으로써 ^註60 이는 법률로 확정되었다. 다만 정부가 이를 공포한 것은 그로부터 5주일 후인 7월 22일이었다. ^註61

한편 1949년 2월 15일 본회의로부터 귀속재산처리법안을 이송받고도 재정경제위 및 산업위원회 연석회의에서 약 8개월이 지나도록 심사보고가 올라오지 않자, 곽상훈 의원 외 18인은 「이 법안을 10월 17일까지 본회의에 상정하고, 그러지 못할 경우에는 정부 원안을 상정할 것」을 긴급동의를 제출하여 가결시켰고 ^註62 두 소관 상임위들(이하 이 절에서 「상임위」)는 이 기한을 한 차례 연기한 끝에 10월 29일 대안을 작성보고함으로써 ^註63 「귀속재산처리법안」(이하 「상임위 안」)에 대한 심의가 시작되었다.

상임위 안의 골자는 다음과 같다. 부칙을 포함한 총 55개조로 이루어진 이 법안의 본문은 우선 「제1장 총칙」에서 귀속재산을 정의한 뒤(제2조) 귀속재산의 처분은 궁극적으로 ① 국·공유재산으로 「지정」하거나 ② 그렇지 않은 경우에는 국민(또는 법인)에게 「불하」하는 방식으로 이루어지며, 지정이나 불하가 이루어지기 전까지는 국가가 잠정적으로 이를 「관리」한다고 규정한다(제3조, 제4조). 이러한 각각의 형태에 대응하여 국·공유재산 지정의 대상과 절차에 관한 「제2장 국유와 공유화」, 불하의 절차와 목적물 및 불하받을 수 있는 자와 없는 자를 규정한 「제3장 불하」, 국가가 관리하는 귀속재산의 임대 또는 관리인선정 절차를 규정한 「제4장 관리」, 그리고 이상의 절차들을 구체적으로 이행할 사무기구로서 관재청·관재위원회·귀속재산소청심의회의 조직 및 그 사무절차를 규정한 「제5장 관재기관」, 끝으로 귀속재산에 관한 범죄를 규정한 「제6장 벌칙」으로 구성되어 있다. 이상의 개관을 바탕으로 하여, 아래에서는 본회의에서의 심의를 통해 상임위 안으로부터 달라진 주요 쟁점을 위주로, 그 논의경과를 살펴보고자 한다.

우선 상임위 안에서는 불하를 그 목적물의 종류에 따라서 ① 기업체 불하, ② 부동산 불하, ③ 동산 불하, ④ 주식 또는 지분 불하로 나누어 규정하였는데, 본회의에서는 제3장의 제목을 포함하여 「불하(拂下)」라는 표현을 모두 「매각」(그리고 그 상대방의 「수불하」는 「매수」)으로 수정했다. 이는 불하가 “관존민비의 생각으로 왜 사람들은 위에서 아래로 내려준다는 뜻”으로 쓴 용어라는 인식에 영향받은 것으로 보인다. ^註64 이 법에 의해서 귀속재산을 매수하는 것이 일반 시중에서의 매수보다 유리할 수 있는 이유는 이 법이 정한 매각의 ‘방법’에 있다. 귀속재산처리법에 따르면 비록 매각가격은 그 재산의 「매매계약 당시의 시가」를 밑돌지 못하나(제18조), 그 매각대금은 전액 현금납부를 원칙으로 하되 「동산매각 이외의 재산매각에 있어서」 최고 15년 기한으로 분할납부할 수 있고, 이 경우 제1기분의 납금은 「매각대금의 10분지 1 이상」 선에서 정하도록 되어 있기는 하나 이 대금은 「농지개혁법에 의한 농지증권」으로도 납부할 수 있도록 규정한 것이다(제19조). 즉, 비록 가격 자체가 반드시 시중보다 저렴하지는 않다고 하더라도 이를 소액으로 「분납」하여 구입할 수 있다는 것이 최대의 장점이라 할 수 있는 것이다.

그런데 이러한 매각에 관하여 귀속재산처리법은 매수인이 될 수 「없는」 자(제9조 내지 제14조)와 「우선적으로」 매수인이 될 수 있는 자(제15조)를 규정하는데, 그 중에서 후자와 관련해 상임위 안에서는 (i) 합법적이며 사상이 온건하고 운영능력이 있는 선량한 ‘연고자’, (ii) 농지개혁법에 의하여 농지를 매수당한 자, 그리고 주택에 있어서는 (iii) 특히 국가에 유공한 무주택자, 그 유가족, (iv) 귀속주택 이외의 주택을 구득하기 곤란한 자를 열거하고 있었다. 이에 대해 본회의의 제2독회에서는 (a) 「종업원 대표자」(대한노총 전진한), (b) 「종업원조합」과 「주택 없는 빈곤한 노동자」 등(민국 장홍염), (c) 「운영경험과 실력이 있는 연고자 또는 그 기업체에 종사하는 자, 그 업체에 종사하는 자」(일민 조종승)를 각각 추가해 달라는 수정안들과 더불어, 다른 한편으로는 (x) 「합법적이며 운영능력이 있는 연고자」(민국 서성달) 혹은 (y) 「합법적이며 사상이 온건한 자로 기업체는 운영능력 있고, 주택은 현재 거주하는 선량한 연고자 및 농지개혁법에 의하여 농지를 매수당한 자 외에 주택에 있어서는 특히 국가에 유공한 무주택자」(신정회 윤석구)에게만 매수권을 부여하여 그 범위를 좁히자는 수정안들도 제시되어 논전을 벌였으나, 표결 끝에 결국 종전의 대상자에 「종업원」과 「주택없는 빈곤한 근로자」가 추가되었다. ^註65

본회의에서 이재학(청구회) 의원 외 10인은, 귀속재산의 매각은 「수매각자 1인에 대하여 본법 시행 당시의 시가에 의한 가격 1,000만원」을 한도로 하고(단, 주택·대지의 가격은 불포함), 또한 대지의 매각은 「수매각자 1인에 대하여 200평 이하」(단 개인거주용 주택 이외의 건물을 건축할 때는 제외)로 제한하자는 수정안을 제출했다. 그 제안이유는 (i) 지주를 희생시키고 경자유전 원칙을 확립시킨 「농지개혁법」의 정신을 이어 「귀속재산처리법」에서도 보다 많은 국민이 귀속재산을 통한 이익을 누리도록 해야 한다는 것, (ii) 또한 그리하여 대자본가에게 귀속재산의 매각이 집중되지 못하게 해야 한다는 것, (iii) 특히 이들이 중소지주의 농지증권을 염가에 사서 귀속재산 불하대금으로 낼 위험성이 크다는 것이었다. 이러한 수정안은 ‘1천만원의 상한선은 산업을 저해할 우려가 있다’는 등의 반론에 부딪치기도 했으나 재석 112명 중 가 59, 부 4표로 가결되었다. ^註66

상임위 안에서는 이승만 정부가 제정해 두었던 전술 「귀속재산관리위원회 규정」과 「귀속재산소원심의회 규정」에 해당하는 규정들을 「제5장 관재기관」에 대거 편입시켰으나 본회의에서 이들 조항은 모두 삭제되고, 다만 관재위원회(제38조)와 귀속산소청심의회(제39조)를 두도록 하면서 각 기구의 구체적인 조직·직제 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 함으로써 법률조문을 줄이는 방식을 채택했다.

그런데 상임위 안에서는 위 제38조에서 중앙·지방에 각각 둘 관재위원회의 직무를 「귀속재산의 공정적절한 처리에 동의」하는 것으로 규정하여 동의권을 부여했고, 이는 「제5장 매각」의 제17조에서 상임위 안은 귀속 기업체나 주식·지분을 불하받을 자는 「관재위원회의 동의」를 얻어 소관부처 장관이 선정하도록 규정한 것과도 같은 맥락이다. 그러나 본회의에서는 토론 끝에 관재위원회의 기능을 「귀속재산에 관한 중요사항을 조사·심의」하는 것으로 축소했고, 이에 따라 제17조에 규정한 동 위원회의 권한도 귀속재산 매수자의 선정을 「심사」하는 데 그치도록 하고 선정 자체는 어디까지나 장관의 권한에 속하도록 수정했다. 다만 제17조의 개정 과정에서, 관재위원회가 매수자 선정을 심사할 수 있는 대상자를 비단 귀속 「기업체」나 「주식 또는 지분」의 매수자에 국한하지 않고 부동산·동산을 포함하는 「귀속재산」 매수자 전체로 하였다. 요컨대 매수자의 선정절차에 있어서 관재위원회의 영향력 자체는 약해졌으나 그 대상범위는 넓어진 것이다. ^註67

이상과 같은 골자의 토의를 거쳐 「귀속재산처리법」안은 1949년 11월 22일 국회에서 통과되었고 이는 12월 1일 정부로 이송되었으나, ^註68 다음날 이승만 대통령은 (i) 위 1천만원이라는 매각한도(제9조 제1항)는 현실성이 없으며, (ii) 「종업원조합」을 우선매수권자로 하는 것은 조합의 결성에 따른 노사간의 갈등을 부추길 수 있다는 등의 이유를 들어 이 법률안에 대한 재의를 요구했다. ^註69 그리하여 국회는 원안에 대한 재표결을 했으나 재석 135명 중 가 20표, 부 49표로 출석의원 3분지 2에 미치지 못했기 때문에 재의요구를 받아들이게 되었고, 그에 대해 임영신·이정래 의원의 동의로 정부의 요구안 내용에 따라 (i) 제9조 제1항은 삭제하되 (ii) 나머지 조항은 정부 의견에 맞추어 수정하자는 동의가 가결됨으로써 입법이 마무리되었다. ^註70 이 때의 국회는 이제 정부의 재의요구에 대항할 의지를 모두 상실할 만큼 정부에 대해 무기력해져 있었던 것이다.

태평양전쟁 말 혼란기에 일본인과 조선인 간의 부동산 매매계약에 따른 등기가 멸실되거나 누락된 사례가 많았는데, 이로 인해 조선인이 일본으로 밀항을 하거나 일본인의 매매계약서를 위조하여 이중등기를 마치는 등의 수단을 통해 특정한 재산이 종전 당시의 일본인 재산 즉 「귀속재산」이 아니라 자신의 소유재산이라고 강변하는 사례, 혹은 역으로 일본인 명의로 등기되어 있던 부동산이 실제로는 자신의 소유임을 증명하지 못해 귀속재산이라는 판정을 받고 빼앗기는 경우도 빈번했다. ^註71 이와 관련해 전술한 바와 같이 미군정청의 중앙관재처는 군정기 귀속재산의 불하사무를 처리한 바 있는데, 군정청에서는 1948년 4월 17일 군정장관 지시로 귀속재산 여부에 관한 증명이 어렵다는 점을 감안하여 「간이소청절차」를 거쳐 일정 수준의 소명이 되면 그 부동산이 귀속재산이 아니라는 결정, 즉 귀속해제결정을 해 주는 절차를 시행했었다. 이 결정을 받은 소유권자는 이를 등기소에 제출하여 자기 명의의 등기를 회복할 수 있었던 것이다. 법무부차관 김갑수의 보고에 따르면 이러한 절차에 따른 귀속해제 건수는 전국 도합 802건이었다. ^註72

그러나 이러한 「간이」소청절차의 속성을 악용해 소명자료를 위조하여 귀속재산을 편취하는 폐단이 적지 않다는 판단에서, 이승만 정부는 1949년 4월 4일 국무회의 의결을 거쳐 22일 「간이소정절차에 의한 귀속해제결정의 확인에 관한 법률안」을 국회에 제출했는데 그 내용은 단순히 말해, 기존에 받았던 중앙관재처의 귀속해제결정은 법무부장관으로부터 재차 확인받아야 해당 부동산의 소유권을 유지할 수 있다는 것이었다.

이 법률안의 내용은 다음과 같다.

제1조 남조선과도정부 중앙관재처가 간이소청절차에 의하여 처리한 귀속해제에 관한 행정결정의 획인은 본법에 의한다.

제2조 전조의 행정결정은 본법에 의하여 법무부장관의 확인을 받지 아니하면 그 효력을 잃는다.

전항의 확인은 본법 시행 후 90일 이내에 신청하여야 한다.

제3조 법무부장관이 제1조의 행정결정을 부당하다고 인정하는 때는 그 확인신청을 각하한다.

전항의 경우엔 신청인은 민사소송법에 준하여 법무부장관에게 재심을 신립할 수 있다.

제4조 제2조의 확인은 확정판결과 동일한 효력을 갖는다.

제5조 제2조제2항의 확인신청을 처리하기 위하여 법무부에 위원장 1명 및 7명 이내의 위원으로 조직되는 소청자문위원회를 둔다. 단 이에 대한 자문은 법무부장관이 필요하다고 인정하는 때에 한한다.

전항의 위원장 및 위원은 법무부장관이 위촉한다.

제6조 제2조의 확인을 받은 자는 그 결정의 등본을 첨부하여 관할 등기소에 그 부기등기를 소청하여야 한다.

전항의 등기를 하지 아니하면 귀속해제에 관한 종전의 등기는 그 효력을 잃는다.

제7조 등기 관리(官吏)는 직권으로써 전조 제2항에 의하여 실효가 확정된 종전의 등기를 말소 한다.

제8조 본법은 공포 후 20일로부터 시행한다.

이를 회부받은 법사위는 6월 1일 당시 재정경제·산업위 연석회의에서 심사중이던 「귀속재산처리법안」과 함께 심사하도록 동 연석회의에 송부했고, 12월 20일 연석회의는 이를 「원안대로」 통과시켰음을 본회의에 보고했다. ^註73 그럼에도 이 법률안은 다른 안건들에 밀려 1950년 2월 24일에서야 제1독회에 들어갔으나, 이후 또다시 의사일정이 미루어져 3월 22일에야 다시 독회절차를 이어갔다. 그러나 제2·3독회를 모두 생략하고 원안대로 통과하자는 동의가 가결되어 그대로 법률로 확정되었다.

1945년부터 미군정청은 식량공급의 절대량이 부족한 상태에서 비농가 전부를 대상으로 하여 농가의 생산 양곡(미곡과 맥류)을 배급해 주는 「일반배급제」를 통해 남한에의 식량공급을 증진시키기 위해 「미곡수집」제를 실시했고, 이는 양곡이 자유시장에서 거래되는 것을 전면적으로 통제하는 체제를 전제로 수립된 제도였으나, 양곡을 시가보다 현저히 낮은 가격에 반강제적으로 수집하는 방식이었기 때문에 일제강점기의 전시 「공출(供出)」제와 다르지 않다는 비난을 받았다. 이에 정부수립 이후 이승만 정부는 ① 양곡의 생산자와 지주는 「자가용 식량과 종곡(種穀)」을 제외한 나머지 전량을 정부에 매도하고 ② 양곡 자유거래를 원칙적으로 금지하여 이에 위반해 양곡을 매도한 자를 금지·처벌(제3조)하는 것을 골자로 하는 「양곡매입법」(1948년 10월 9일 법률 제7호)을 발의하고, 국회에서 이를 제정·시행하였다.

그러나 당시 농림부장관인 이종현의 설명에 따르면 「양곡매입법」 시행을 통해 정부에 수집된 양곡은 1949년 3월 말 기준으로 138만 석으로, 매일 720만명을 대상으로 일반배급을 하기 위해 소요되는 양곡이 1개월에 60만 석이라는 점에 비추어 일반배급의 지속을 불가능하게 할 정도로 부족한 수집량이었는데, 그 주된 요인으로는 정부의 매입가격이 여전히 시장가격보다 낮고, 보장물자의 지급이 원활히 이루어지지 못한 점이 지적될 수 있었다. ^註74 따라서 농림부는 종래의 「일반배급」제를 포기하고 공무원, 세궁민(細窮民) 등 일부 계층에 한해서만 배급을 하는 「중점배급제」를 대안으로 삼아 양정(糧政) 정책노선을 수정하게 되었다. 그리고 일반배급을 포기하는 이상 양곡의 자유시장 거래를 어느 정도 허용하는 것이 불가피하였다. 이를 위해 정부에서 새로 추진한 것이 「식량임시긴급조치법」의 제정이었다.

그러자 정부에서는 1949년 3월 18일 「식량임시긴급조치법안」을 국무회의에서 의결하여 다음날 국회에 제출하였고, ^註75 이를 회부받은 국회 산업위원회(위원장 서상일)는 이를 일부 수정하여 3월 29일 본회의에 보고하였다. 『국무회의 기록』에 수록된 정부 원안과 국회 회의록에 수록된 산업위의 수정안을 대조하면 아래와 같다. ^註76

산업위 수정안이 정부 원안과 차이를 보이는 부분은 크게 두 가지이다. 첫째는 면허 없이 미곡으로 술을 빚는 소위 밀주(蜜酒) 제조를 금지·처벌하는 규정이 삭제되었다는 점이고(원안 제5조), 둘째는 원안이 특례의 적용대상으로 규정한 「4281년(=1948년)산 미곡」뿐만 아니라 「단기 4282년산 맥류」까지도 특례대상으로 추가함으로써 여름이 수확기인 보리를 대상으로 하여 정부에서 「하곡수집」을 하지 못하도록 한 점이다. 그러자 정부에서는 4월 1일 「산업노농분과위원회의 대폭수정에 의하여 그 내용이 전연 정부의 의도하는 바와 부합되지 않게 되었음」을 이유로 이를 철회하고자 하니 승인해 달라는 공한을 보냈는데 ^註77 그 이유는, 정부가 밀주를 단속하고 하곡(맥류)을 수집한다는 것을 전제로 하여 1950년도의 양곡수집계획을 세워 뒀는데 산업위의 안대로 한다면 새 법률을 통해서 도입하고자 하는 집중배급제의 실현가능성이 의문시되기 때문이었다. ^註78 그러나 이러한 농림부의 주장에 불구하고 국회는 산업위 안에 대해 「각 독회 토의를 생략하고 무수정 통과할 것」을 결의하여 정부에 이송했다. ^註79 이에 대해 정부는 재의를 요구하며 국회에 환부(還付)했으나 ^註80 산업위는 기존에 통과되었던 원안을 수정치 않기로 결의하여 본회의에 보고했고, ^註81 본회의에서는 이 원안을 6월 15일 재석 136명 중 가 128, 부 1표로 다시 의결하여 법률로 확정짓고 정부에 재이송했다. ^註82 이는 추곡뿐만 아니라 「하곡」까지도 정부에서 강제수집하게 될 경우 민심에 악영향을 미친다는 판단에서였으나 정부는 그 후 1개월이 넘도록 이 법률을 공포하지 않아 국회에서 농림부차관을 출석시켜 그에 관한 질의를 하는 등 ^註83 정부의 헌법위반 행위에 대한 질타가 이어졌으나, 결국 정부에서 7월 22일 이 법률을 제35호로 공포함으로써 사태가 일단락되었다.

위와 같이 제정된 「식량임시긴급조치법」은 그 유효기간을 「4282년(=1949년) 10월 31일까지」로 규정했으나 양곡시장의 전면통제 체제는 이미 포기되어 있던 이상 10월 31일 이후부터 다시 종전의 「양곡매입법」 체제로 돌아가는 것은 정부의 입장에서도 타당성이 없는 귀결이었고, 정부로서는 새로운 양곡정책을 담은 「양곡관리법」의 재정을 준비하고 있었다. 이에 박상영(일민구락부) 외 10인의 의원은 (i) 양곡의 매입과 운반을 자유로이 하도록 하는 특례기간과 (ii) 이 법 자체의 유효기간을 모두 위 기한까지가 아닌 「양곡관리법이 제정시행될 때까지」로 하는 내용의 개정안을 위 기간의 마지막 날인 10월 31일 국회에 제출하였고, 국회는 이를 독회 및 토의 없이 그대로 가결하고, 같은 날 정부에 이송했다. ^註84 그러나 정부가 이를 공포하지 않고 있던 중, 박상영 외 22인의 의원은 11월 5일 다시 이 법률의 제1조에서 임시특례의 대상으로 규정하고 있던 「단기4281년도 산 미곡 급(及) 단기 4282년 산 맥류」를 연도에 대한 한정 없이 「미곡 급 맥류」으로 개정하는 개정안을 발의하였고, 이 역시 같은 날 그대로 통과되었다. ^註85 이를 이송받은 정부는 10월 31일 가결된 법률 내용과 합쳐 이를 11월 17일 하나의 법률로 공포하였다.

1949년 11월 중순부터 청주지방법원, 대구고등법원·고등검찰청 등 사법기관 청사에 잇따라 원인불명의 화재가 발생하였고 경찰국에서는 이를 남로당원의 방화에 기인한 것으로 발표하였다. ^註86 이러한 화재로 인한 소송기록의 소실로 당시 법원에 계속(繫屬) 중이던 사건들을 정상적인 절차로써 처리하기가 사실상 불가능한 상황에 처했다. 이에 1950년 2월 2일 이원홍 외 10인의 의원은 「법원재난에 기인한 민형사사건 임시조치법」안을 국회에 제출했는데 그 제안이유는 다음과 같았다. 「남한의 사웅도(四雄道), 경상남북 전라남북 치안유지의 최고 전당인 대구고등법원 동 검찰청, 대구지방법원 동 검찰청을 비롯하여 진주 거창 등 법원 지원 동 검찰 지청 사(舍)가 파괴분자 남로당원의 소위(所爲)로 화로에 귀(歸)한 것은 주지의 사실이거니와 그 소송기록의 소실로 인하여 관계 당국자로서는 소송사건의 내용은 고사하고 피고인, 기타 소송관계의 주소․성명도 알지도 못한데다가 매일 신사건이 물 미듯 하여 어느 때에 사건 처리가 될는지 막연한 일로써 3, 4천 명에 달하는 피고인, 기타 소송관계자들은 헌법 제22조의 권리를 상실하고 앙천부지(仰天俯地) 한숨으로 날을 보내고 있을 뿐으로서 인권옹호상 용허할 수 없는 중대 관계에 봉착하고 있으며, 앞으로도 또한 이러한 법원 청사에 대한 화재사건이 반드시 없으리라고 좌단(左斷)하지 못하는 바이다.」 ^註87

위 법안을 회부받은 법사위는 2월 15일 이를 일부 수정한 대안을 작성하여 본회의에 제출했는데, ^註88 이 대안은 해당 민·형사사건을 처리하기 위한 간이 소송절차에 관한 특례로서, ① 법원이 화재·사변 기타 재난으로 인해 소송기록의 멸실을 당한 경우에(제1조) 해당 법원장은 이를 그 소재지 발간 일간신문에 2회 이상 공고하고, ② 그로부터 6개월 내에 원고·신청인·상소인은 소장·신청서·상소장의 부본(副本)과 소명방법을 제출하고, 검사는 공소사실 및 공소유지에 관한 자료를 법원에 제출해야 하며(제2조), ③ 소송관계인이나 검사가 이러한 간이절차를 밟지 않는 경우에는 해당 사건을 취하 또는 공소취소로 간주한다는 것이다(제3조). ④ 그리고 이러한 간이절차의 특례는 본법 시행 전에 발생한 법원재난에 대하여도 소급하여 적용하였다(제6조).

이 법안은 2월 23일 본회의에 상정되어 아무 토의 없이 그대로 법사위에 재회부되어 자구수정만 거치기로 하고, 「수속」을 「절차」로 바꾸는 등의 몇몇 자구수정을 거쳐 법률 제113호로 공포되었다. ^註89