(上午 十時四十五分 開議)
◯議長(郭尙勳) 그러면 第三十三次 會議를 開議합니다.
(中略)
다음으로 어제로서, 憲法 改正法律案에 대한 公告期日이 어제로써 마감이 되었읍니다. 해서 오늘은 의례히 憲法案이 上程이 되어야 되겠기 때문에 憲法案을 優先的으로 오늘 上程하기로 이렇게 合意가 되었읍니다.
또 다음으로 憲法案이 通過가 된 後에 選擧法을 다시 二讀會로 들어가고 다음에 選擧委員會法이 二讀會로 들어갈 것이고 다음 政府組織法이 二讀會로 들어가게 되고 그다음에 豫算案 一讀會를 하도록 이렇게 마련했읍니다.
또 다음에 警察中立法 二讀會로 들어가고 다음에 地方自治法 一讀會로 이렇게 들어가도록 이렇게 오늘 地方自治法도 오늘 上程을 했읍니다.
해서 이러한 順序로서 앞으로 會議를 進行하도록 하자는 데 合意를 보았읍니다. 해서 或 憲法案을 取扱을 하다가 或 空間이 생기게 되면 表決하고 또 國會 成員 關係하고 蹉跌이 或 생겨서 表決이 안 되는 境遇에는 그 空間을 利用해서 豫算案 一讀會, 地方自治法 一讀會를 이렇게 하도록 이렇게 運營委員會에서 論議가 되었읍니다. 해서 以上 運營委員會에서 오늘 合意된 事項에 대해서 以上과 같이 報告 말씀을 드립니다.
◯議長(郭尙勳) 이제 運營委員長 報告…….
會期 延長에 있어서 十六日間, 十五日부터 六月 三十日까지 會期 延長을 하자는데 이것은 必然的으로 우리가 過去에 國會에서 滿場一致로, 二十日날 우리가 國會에 안와서는 안될 그런 處地여서, 「아이젠하워」 大統領의 歡迎演說을 듣기 爲해서 國會를 열도록 滿場一致로 決議한 바 있읍니다. 그래서 이것은 아마 會期 延長이 自動的으로 되어야 될 줄 믿습니다.
그래서 이 會期 延長에 對해서 異議 없읍니까?
(「異議 없소」 하는 이 있음)
네, 그러면 이 會期 延長한 것을 宣布합니다.
또 이제 運營委員長이 報告한 것과 마찬가지로 우리가 이제부터는 改憲案을 참 歷史的인 上程을 시켜 놓고 여기에 附隨되는 모든 法案을, 몇 가지 法案을 기어코 이것을 終結을 내야 되겠읍니다.
그러므로 優先的으로 改憲에 對한 것을 或은 質疑 討論을 해 가면서 형편을 보아서 이 急한 法律案을 或 一讀會, 二讀會 할 수도 있고 또는 改憲을 終結진 다음에 하루고 이틀이고 더 延長할 수도 있다고 이렇게 말씀이 있었읍니다. 그래서 지금 이 議事日程의 順序를 이렇게 定했다고 報告를 했읍니다. 여기에 對해서 여러분께서 異議 없으시지요?
◯崔容根 議員(의석에서) 議長!
◯議長(郭尙勳) 뭣입니까?
◯崔容根 議員(의석에서) 이 문제에 對해서 말씀하겠어요.
◯議長(郭尙勳) 말씀하세요!
◯崔容根 議員 우리 四代 國會 마지막에 完遂해야 할 課業인 이 改憲案의 上程에 對해서는 아무런 異議가 없읍니다.
그러나 改憲案에 附隨되는 法案의 審議가 아직도 一讀會에도 들어가지 못하고 있는 이러한 實情下에서 改憲案이 上程이 되어 가지고 이것이 通過된 後에 國會에 있어서의 附隨法案의 審議가 遲延되고 改憲 後 四十餘 回 以內에 總選擧를 實施하도록 規定했는데에도 不拘하고 그 期間 內에 附隨法案이 通過되지 않을 境遇에 오는 政治的인 여러 가지 混亂을 한번 생각해 볼 때에 나는 먼저 郭 議長께서 改憲案이 通過되기 前의 모든 附隨法案의 二讀會까지를 完了를 하고 改憲을 通過를 시키고 그다음에 三讀會에 들어가서 早速한 時日 內에 附隨法案을 完全히 通過시키고 休會로 들어가서 總選擧에 任하게 하겠다는 말씀을 듣고 安心을 했던 것입니다.
그런데 오늘 運營委員會에서 報告를 하는 것을 들어볼 것 같으면 改憲을 通過한 後에 여기에 지금 上程되어 있는 여러 가지 附隨法案을 一讀會로부터 끝까지 마치겠다는 데 對해서는 本 議員이 杞憂일는지 모르겠읍니다마는 이제 말씀드린 것과 같은 點에서 萬一의 境遇를 相定을 해서 總選擧에 뜻을 가지고 있는 議員들이 歸鄕을 한다, 出席을 하지 못한다 하는 關係로서 이 法案을 審議가 遲延이 되고 뿐만 아니라 期間 中에 法案을 通過시키지 못할 境遇에 오는 混亂을 憂慮해서 本 議員으로서는 먼저 郭 議長께서 말씀하신 바와 마찬가지로 모든 法案이 二讀會를 마치고 다음에 改憲案을 通過를 시키고 三讀會의 節次를 밟아서 完全히 附隨法案을 通過시킨 後에 國會가 休會로 들어가기를 부탁해 마지않읍니다.
(「옳소」 하는 이 있음)
◯議長(郭尙勳) 運營委員長! 거기에 答辯 없으시지요? 있읍니까?
있으면 말씀하세요.
◯運營委員長(李成株) 지금 崔容根 議員께서 말씀하시는 그 말씀도 一理가 있는 듯합니다. 그러나 오늘날 우리나라에서 일어난 四·一九 事態 以後의 樣相은 變更되었다는 것을 우리는 잘 認識하고 있읍니다. 여기에 따라서 이번에 憲法이 改正되게 되는 이러한 機會가 마련된 것입니다.
또 이번에 우리 四代 國會가 아직도 여기에서 國會를 開議하고 또 이 國會를 維持하고 있다는 그 目的은 憲法을 通過시키자는 데에 第一 중요한 目的이 있는 것이고, 萬若에 憲法 改正을 한다는 使命이 없다고 할진대는 우리 四代 國會의 存續 與否가 現在까지 이대로 있을 수 있느냐 하는 問題에 대해서는 그 結果가 어떻게 됐을 것이냐 하는 問題를 우리는 생각할 수 있을 것입니다.
또 選擧法을 지금 말씀하시지만 憲法이 改正이 되지 아니하면 選擧法 改正이 必要 없게 되는 줄로 저는 알고 있읍니다. 하기 때문에 憲法 改正이 優先이 돼야 될 것이고 또 四代 國會의 現在의 使命은 憲法 改正하자는 데 그 目的이 있고 우리 四代 國會가 決議한 것도 憲法을 改正하자는 데에 總決議를 했고 또 絶對多數 議員이 憲法 改正法律案에 대해서 署名을 해서 提案을 했읍니다. 이러한 節次로 보아서 憲法이 優先的으로 取扱이 돼야 된다는 것이 우리들이 現在 맡어 가지고 있는 四代 國會議員으로서의 使命이 아닌가 이렇게 저는 생각하는 것입니다. 하기 때문에 選擧法도 急하지만 憲法이 改正이 되지 아니한다고 하면 選擧法을 論議할 何等의 根據가 없는 줄 아는 것입니다. 때문에 選擧法은 憲法 改正 後에 論議돼도 아무 關係가 없는 것이 아니겠느냐, 이렇게 생각이 되고 또 憲法이 上程된 以上 憲法은 優先的으로 審議가 되고 이것이 通過된 後에 다른 法을 해도 늦지 아니한 것이다, 이렇게 저는 생각을 합니다.
또 이것은 제 個人의 見解라기보다도 運營委員會, 또 오늘 아침에 議長室에서 우리 여러 議員들이 議長의 招請을 받어서 서로 硏究를 한 結果 이렇게 하는 것이 당연하겠다 이렇게 結論을 얻어 가지고 運營委員會에서도 그러한 方向으로 決議가 됐읍니다. 해서 저는 運營委員長으로서 運營委員會의 決議된 바를 여러분께 報告를 드렸고 또 그동안 決議될 때까지의 論議된 그 焦點이 現在 四代 國會의 使命을 主로 여러분이 말씀이 계셨기 때문에 제가 그대로 報告를 해 드립니다.
◯議長(郭尙勳) 지금 運營委員長의 말씀이 끝났읍니다.
그런데 이것은 成員이 問題입니다.
改憲을 하고 나면 成員이 안 되리라고 말씀하는 것도 一理가 있읍니다마는 不過 하루이틀이올시다.
그러므로 여기에 큰 蹉跌이 없다고 생각하고, 우리가 國民의 疑訝心이라든지 國民의 뜻을 報告하는 데 있어서는 한 時間 빨리 이 改憲을 通過시키는 것이…… 것만이 우리의 使命完遂가 되고 國民의 뜻을 報答하는 것이 될 것입니다.
그런데 或者는 이 改憲 通過가 늦어지므로 해서 우리들 政治人들 가운데는 不安感을 가진 분도 혹은 現 事態에 있어 가지고 不安感을 가지고 어느 時期까지를 遲延시킨다는 것이 新聞에 公公然히 나 가지고 있읍니다.
그래서 이 疑訝를 풀기 爲해 가지고 可에 하나치라도, 自由黨이나 民主黨이나 無所屬이나 우리 國會議員들이 國民 앞에 커다란 使命을 이 瞬間에 짊어지고 있으면서 무슨 自我의…… 秋毫 斑點이라도, 自我의 事情에 땡겨서 이 憲法에 대한 것을 憑藉할려고 하는 것은 秋毫 斑點도 없읍니다. 그러므로 事實로 證明하기 爲해서 오늘 아침에 各派의 몇 분을 議長室에 招請을 해서 여기에 대해서 再確認을 한 것이 올시다.
그러므로 요즈음 巷間에는 或은 身邊에 대한 危險을 느끼느니 뭐니 하는 것은 이제 한 個의 政治人들의 或 個人의 雜談에 지나지 못할 것이고 결코 우리가 國民 앞에 責任지고 있는 이때에 있어 가지고 自由黨이나 民主黨이나 無所屬이나 間에 한 사람도 그런 생각을 가진 것은 없다고 하는 것을 다시금 國民 앞에 말씀드립니다.
그러니까 이 決定에 있어서는 이거야 時間이 許諾하면 오늘도 할 수 있고 또 萬不得已하면 來日도 할 수 있고 또 二, 三日 內에는 이것을 決定지어야만 될 것이라고 이 사람의 생각은 그렇고 또 國民들이 焦燥하고 있는 點을 보더라도 우리들이 하루바삐 이 짐을 벗어 버려야 되겠읍니다. 또 그리고 一部의 議員들이 萬一에 身邊에 대한 걱정이라든지 그런 것이 절대로 없지만 있다고 하더라도 이 點에 있어서는 결코 安心을 해야 할 것이올시다.
行政府로서도 言明한 바가 있고 또 한 가지는 우리는 法에 依해서 움직이고 있기 때문에 國會議員 選擧法에 있어서는 時效가 十五日이올시다. 여기에 대한 걱정도 하실 줄 믿습니다마는 단연코 이 걱정은 없다고 생각합니다.
그런데 이만큼 말씀을 드리고…….
첫째, 모든 法案을 審議하는 데 있어 가지고 成員이 안 되는 데 날치기를 한다는 꾸중을 오늘 아침에 제가 많이 들었읍니다. 당연한 꾸중이십니다. 成員이 안 돼요. 참 事情이 딱합니다. 날짜는 가고 우리가 國民 앞에 約束은 했고 하나도 進陟이 안 되고 해서 더군다나 성미 急한 司會者 저로서는 너무나 焦燥해집니다.
그렇기 때문에 어떻든지 이 數三日 동안에는 꼭 成員을 시켜 주셔서 우리 目的한 바 이 大業을 達成하도록 努力해 주시기를 바랍니다. 二讀會에 들어가서는 한 件 한 件이 成員이 안 되면 表決이 못됩니다.
그러므로 十分 여러분께서 留意하셔서 괴로우시더라도 一旦 投票를 시작한 뒤에는 成員을 시켜 주십시오.
그리고 여기에 報告事項으로 몇 가지…… 두 가지 얘기할 것이 있읍니다마는 먼저 議事日程 第三項 이것을 끝내고 報告事項 處理를 하겠읍니다.
(中略)
(參照)
一. 憲法 改正案
(第十七號 附錄 記載)
―(憲法 改正案)―
(下午 零時三十八分)
◯憲法改正案起草委員長(鄭憲柱) 第四代 國會의 最後를 裝飾하는 이 자리에 있어서 不肖 本 委員이 우리 많은 젊은 學徒들의 피로써 이루어진 이 內閣責任制의 改憲案을 上程을 하고 그 提案理由를 說明하게 되는 것을 靈光으로 생각하는 同時에 感慨無量한 바가 있는 것입니다.
回顧하건 데는 우리나라에 있어서 內閣責任制를 實現하는 길은 大端히 멀고도 險難한 바가 있었다고 저는 생각하고 있읍니다.
여러분이 잘 아시다시피 制憲國會 當時 內閣責任制로서 成案이 되었던 憲法案이 하루밤 사이에 大統領中心制로 變更이 되었던 그러한 歷史를 우리는 가지고 있는 것입니다. 이 十二年 동안 韓國에 있어서 野黨은 大統領中心制에서 오는 權力의 集中과 肥大로부터 國民의 自由를 保護를 하고 腐敗를 防止하기 爲해서 이 內閣責任制를 實現하려고 꾸준히 努力해 왔던 것입니다.
西紀 一七八九年 六月 二十三日로 記憶합니다마는 저 佛蘭西에서는 銃劍 소리가 요란한 「베르사이유」 宮殿에 있어서 佛蘭西 國民議會는 우리는 國民을 代表해서 이곳에 있다는 그 한마디 宣言이 오늘날 現代 民主主義의 華麗한 結實을 가져왔다고 저는 생각하고 있는 것입니다.
그러나 우리나라에 있어서 여러분의 記憶에도 새로운 바와 마찬가지로 四二八四年 五月 二十六日 釜山 臨時首都에 있어서 戒嚴司令官은 우리 國會議員을 「크레인」으로 끌고 갔던 것입니다. 그 엄청난 軍靴 소리는 우리나라에 있어서 九年間의 一人 獨裁를 結果하고 만 것입니다. 이것은 대단히 大大的으로써 感悔가 깊은 것입니다. 그때 釜山에 있던 國民이 우리 國會議員들이 「크레인」으로 끌려가는 그 光景을 보고 어떤 것을 생각하고 어떤 것을 느꼈는지 그것을 우리가 이 자리에서 다 說明드릴 수는 없지만 그때 우리가 國民의 머리속에 아로새겨진 그 懷疑라 할까 憤怒가 漸漸 커지고 燎原의 불과 같이 國民 全體에 번져 가서 結局은 四月革命이라는 이 거룩하고도 雄壯한 事業을 成就하지 않었는가 저는 그렇게 생각하고 있는 것입니다. 지금 우리가 이 改憲案을 이 자리에 上程을 해 가지고 表決을 기다리고 있는 이 歷史的인 瞬間에 있어 가지고 제가 여러분에게 말씀드리고저 하는 것은 이 자리는 아무런 銃劍 소리도 들리지 않습니다. 그뿐만 아니라 「크레인」을 몰고 오는 軍隊의 발자취 소리도 들리지를 않습니다. 다만 우리는 우리의 良心과 信念에 따라서 自由로히 自己 意思를 決定할 수가 있을 것입니다. 이러한 自由스러운 政治的 環境을 造成하기 위해서 우리의 젊은 學徒들이 많은 피를 흘렸던 것입니다. 나는 이 자리를 빌려서 젊은 學徒들의 그 英靈에 대해서 삼가 冥福을 비는 것입니다.
그뿐만 아니라 우리나라에 있어서 이 內閣責任制 改憲을 實現시키기 위해서 그동안 오랜 歲月을 두고 갖은 苦楚와 迫害를 當해 온 많은 先輩任들에게 敬意를 表하는 것입니다. 또한 여러 同志들에게도 感謝와 感激을 이 자리를 빌려서 보내 주는 것입니다.
제가 具體的으로 이 改憲案에 대한 說明을 하기 前에 한 가지 여러분과 國民에게 말씀드리고저 하는 것은 內閣責任制가 우리나라에서 實現된다 하더라도 이것이 결코 韓國 民主主義에 있어 가지고 終着驛이 되는 것은 아닙니다. 이것이 하나의 始發點이 되는 것으로 생각하는 것입니다. 그렇기 때문에 여태까지 이 制度의 實現을 위해서 奮鬪 努力한 우리 國民들은 이 制度의 좋은 結實을 위해서 더욱 힘써 주시기를 바라는 것입니다.
첫째, 이 內閣責任制가 穩全하게 發展하자고 하면 選擧가 自由스럽고 公明하게 되어야 될 것입니다.
또한 階級의 分化가 極度로 나가지 않고 緩和되어서 國民이 自己 힘으로 自己 生活을 할 수 있는 이 中産階級이 이 나라에 있어 가지고 發展되어 나가야 되겠다는 것을 생각하고 있는 것입니다. 그뿐만 아니라 內閣責任制 政治라는 것은 政黨에 의한 政黨의 政治를 意味하기 때문에 寬容으로써 서로 妥協할 수 있는 政黨이 申立해야 되겠다는 것을 내가 여러분에게 말씀을 드리는 것입니다.
이 政黨이 申立이 되지 않는다면 이 政黨을 背景을 해 가지고 있는 그 政府가 恒常 不安定하게 되는 것입니다.
여러분이 아시다시피 責任政治라는 것은 一方的으로서는 國民과 國會에 대해 가지고 그 責任을 지지만 또 一方에 있어 가지고는 그 責任을 질 수 있는 政治를 實行해 나가야 될 것입니다. 그 政治를 實行해 가는 데 있어 가지고는 그 政府가 安定해야 될 것이고 그 政府가 安定하자고 하면 그 安定의 土臺는 民議院에 있어 가지고 過半數의 議席이 支持를 해야 할 것입니다. 그런 意味에 있어 가지고 우리가 이 內閣責任制度가 이 나라에 있어 가지고 發展해 나가기 위해서는 國會에 있어 가지고 過半數의 議席이 支持하는 與黨이 반드시 있어야 되겠다는 것을 이 자리를 빌려서 말씀드립니다.
또 한 가지 여러분에게 말씀드릴 것은 우리나라에 있어 가지고는 아직도 權力을 追從하고 權力에 阿諂하는 그러한 弊習이 있읍니다. 이러한 封建的인 弊習이 우리 國民의 精神으로부터 사라지지 않는다고 하면 이 制度는 亦是 좋은 開花를 하기가 어려운 것이다 하는 것을 이 자리를 빌려서 여러분에게 말씀을 드리는 것입니다.
具體的으로 이 改憲案의 內容을 말씀드리기 前에 또 한 가지 여러분에게 말씀드려야 할 것은 이 改憲案의 基礎에 있어 가지고 故 嚴詳燮 議員과 李在鶴, 朴世俓, 曺在千, 鄭雲甲, 尹亨南, 李炯模 諸氏가 手苦했고 嚴詳燮 議員의 그 不意의 凶報를 뒤이어서 韓根祖 議員이 手苦를 해 주셨읍니다.
그다음에 無所屬에 있어 가지고는 黃虎鉉 議員이 亦是 基礎委員으로서 手苦를 해 주셨읍니다. 그뿐만 아니라 우리 아홉 委員들이 하고 있는 이 課業을 도웁기 위해서 專門委員으로서 서울法科大學 敎授로 있는 韓泰淵 敎授와 朴一慶 敎授 그리고 우리 國會法制司法委員會 專門委員으로 있는 李泰俊 專門委員이 手苦를 해 주셨다는 것을 이 자리를 빌려서 말씀을 드리고 또 그분들에 대해서 感謝를 表하는 것입니다.
그러면 지금부터 이 改憲案의 內容에 대해서 여러분에게 말씀을 드리겠읍니다.
이 改憲案은 여러분이 이미 公告가 되어서 다 잘 알고 계실 줄 압니다마는 現行 憲法 中에서 五十二項目을 修正을 한 것을 內容으로서 하고 있는 것입니다.
그 五十二個條 內容은 이것을 더 要略해서 말씀드리자고 하면 七個 項目이 되는 것입니다.
첫째, 憲法 第二章 國民의 權利에 關한 保障에 關한 問題입니다.
둘째는 現行 憲法의 權力構造를 從來의 大統領制로부터 內閣責任制로, 國務院中心制로 改編하는 것입니다.
셋째는 司法의 獨立을 위해서 여태까지 大統領이 任命制로 하던 그 大法院長과 大法官을 選擧制로 하도록 이렇게 했읍니다.
넷째는 法律의 違憲審査를 위해서 其他 憲法事項을 管理하기 위해서 憲法裁判所를 新設한 일입니다.
다섯째는 選擧의 公正을 期하기 爲해서 中央選擧委員會를 憲法機關으로서 設置한 것입니다.
여섯째는 警察의 中立을 保障하기 爲해서 우리 政府組織法 안에 警察의 中立을 保障하는 機構를 둘 것을 憲法으로서 規定한 것입니다.
일곱째는 過去 二·四 波動의 經驗에 비추어 가지고 地方自治制度를 官治制度로 하는 이 改惡을 防止하기 爲해서 地方自治團體의 長을 選擧制로 하도록…… 直選制로 하도록 하는 것을 規定했읍니다.
總體的으로 말하자면 이 일곱 가지 項目에 對한 改正이 됩니다만 이 일곱 가지 項目에 對한 改正은 우리 起草委員會에서 그 基本理念으로 삼었던 세 가지 指導理念에 基因된다는 것을 여러분에게 말씀드리지 않을 수가 없읍니다. 그 세 가지 指導理念이라는 것은…….
첫째, 國家의 權力으로부터 어떻게 하면 國民의 自由를 더 完全하게 保障할 수 있을 것인가 하는 問題입니다.
둘째는 內閣責任制로 改正하는 데 있어 가지고는 그것이 政黨에 依한 政治制度가 되는데 政黨에 依한 政黨政治를 實施하는 데 있어 가지고 어떻게 하면 多數黨이 犯할 수 있는 專制에 對해서 少數를 保護할 수 있을 것이냐 하는 것이 그 둘째의 問題였읍니다.
그리고 이 順序가 좀 달라졌읍니다마는…….
셋째로서는 內閣責任制에 있어 가지고 참 運命的인 問題가 되어 있는데 國會의 不信任에 對해 가지고 政府를 어떻게 保護하느냐, 말하자면 國會不信任에 對해 가지고 政府의 不安定을 어떻게 排除할 수 있느냐 하는 것이 그 重要한 問題의 하나였읍니다.
그러면 그 指導理念의 順序에 따라 가지고 우선 憲法 第二章 基本權의 保障에 對해서 言及하고저 하는 것입니다.
지금까지 前後 二次에 걸쳐 가지고 우리나라에서 改憲이 行해졌읍니다마는 그 改憲은 언제든지 執權者가, 卽 그때 있어 가지고는 大統領이 있었읍니다마는 大統領이 自己 權利를 擴大하기 爲해서 또 自己네들 便利에 그 政府 權力構造를 갖다가 利用하기 쉽게 하는 그런 改憲이었읍니다. 그리고 國民의 基本權利에 對해서는 何等의 誠意를 表示하지 않었읍니다. 여러분이 아시다시피 現在 民主政治의 가장 本質的인 部分은 國民의 基本權利에 對해서 이것을 어떻게 保障하는 問題가 아닌가 이렇게 생각하고 있는 것입니다.
現在 우리 憲法에 現行 憲法에 規定되어 가지고 있는 國民의 基本權利에 對해서도 이것을 行政府에서 惡用하지만 않는다면 오히려 個人의 權利保障에 있어 가지고 無難한 바가 있읍니다. 그러나 그동안 十二年間에 걸친 우리의 經驗에 비추어 볼 때에는 執權者는 이 憲法에 保障된 國民의 基本權利를 그들의 利益을 爲해 가지고 侵害할 줄만 알았지 憲法에 規定한 그대로 그것을 保障할 줄은 몰랐읍니다. 따라서 政府는 이 憲法에 規定된 法律留保條項을 惡用하여 新國家保安法과 같은 惡法을 制定하는 同時에 또한 그 面에 있어서는 이미 우리 記憶에서 사라진 軍政法令까지 動員하여 個人의 基本權利를 侵害하는 데 餘念이 없었읍니다.
그 一例는 바로 京鄕新聞의 廢刊處分임을 우리는 다 알고 있는 것입니다. 어떻든 쓰라린 經驗에 비추어서 이번 改憲案에 있어서는 基本權利에 關한 規定에 若干의 修正을 加하고 國民을…… 權力의 濫用으로부터 保護하기 爲해서 그 保障에 關한 制度的인 措置를 했읍니다. 그것이 바로 第十條 第十一條 十三條에 있어서의 法律留保條項의 削除며 十三條 二項에 있어서의 政黨의 自由를 保障하기 爲한 規定의 新設입니다.
그리고 第二十八條 二項 但書에 있어서는 言論·出版에 對한 許可, 檢閱과 集會·結社에 對해서는 許可制를 法律로서 定할 수 없도록…… 認定하지 않도록 憲法에 規定을 했읍니다.
다음으로 內閣責任制의 純粹性과 또한 이 制度에 따르는 政府의 不安定性에 對한 그 救濟에 關한 問題에 言及하고저 하는 것입니다.
우리 憲法의 權力構造는 純粹한 內閣責任制로 하자는 主張은 지금까지의 民主黨의 重要한 政策의 하나인 同時에 또한 政治의 革新을 期待하는 全國民의 多年間에 걸친 宿望이었었읍니다. 그러나 內閣責任制로 改憲하는 境遇에 있어서도 어떠한 種類의 內閣責任制를 選定하느냐 하는 것이 問題되지 않을 수가 없는 것입니다.
大體로 內閣責任制에는 다음과 같은 세 가지 種類가 있다고 생각하는 것입니다.
첫째는 英國에 있어서와 같이 純粹한 意味의 內閣責任制입니다. 英國의 內閣責任制의 特色은 立法權과 執行權이 密接한 關係를 維持할 뿐만 아니라 또한 他面에 있어서는 이 兩者가 嚴格한 權力均衡의 原理 위에 立脚하고 있는 것입니다. 勿論 立法權과 行政權과의 이러한 權力均衡은 國會가 政府不信任權을 가지는 同時에 政府는 여기에 對한 手段으로서 國會解散權을 가질 때에만 비로소 可能하게 되는 것입니다.
둘째는 佛蘭西 第三, 第四共和國 憲法에 있어서와 같이 이 內閣責任制의 特色은 立法權과 執行權에 있어 가지고 權力均衡이 維持되지 않고 權力의 比重이 國會 側으로 기울어지게 되는 것입니다.
이러한 理由에서 國會의 政府不信任權에 對抗할 수 있는 政府의 國會解散權이 어떠한 方法으로든지 制限이 되든지 또는 全혀 行使가 不可能하게 될 때에는 그 權力의 比重은 國會 側으로 기울어지게 됩니다.
따라서 萬一 權力의 比重이 國會 側으로 기울어질 때에는 國會가 政府에 對한 優越性을 가지게 되는 것이고 그에 따라서 政府는 弱化되고 그 地位는 不安定性하게 되는 것입니다.
셋째로 佛蘭西 第二共和國 憲法과 獨逸 「와이말」 憲法에 있어서와 같이 內閣責任制는 內閣責任制지마는 이 憲法에 있어 가지고는 內閣責任制의 特色이 佛蘭西 第三, 第四共和國에 있어 가지고 內閣責任制하고는 全然 그 性質이 달라서 立法權과 執行權에 있어서의 權力의 比重이 政府 側에 기울어져 있는 것입니다.
이에 對한 政府의 優越性이 結果되어 가지고 內閣責任制에 있어서의 大統領을 直選制로 하고 거기에 首相任命權과 議會解散權과 같은 實質上의 權力을 附與할 때에는 그 權限의 濫用으로 因한 國會에 對한 政府의 優越性이 結果되게 됩니다. 勿論 이러한 內閣責任制에 있어서도 國會에 對한 政府의 優越性이 結果될 때에는 그 政府의 强力化와 安定性만은 保障할 수가 있지만 그러나 그 反面에 있어 가지고 國會에 對해서 强力한 權力의 比重을 가지고 있는 政府의 出現은 結局 그 政府로 하여금 獨裁主義的 傾向으로 轉落하게 만드는 무서운 結果가 되는 것입니다.
一八四八年의 佛蘭西 第二共和國 憲法에 內閣責任制가 結局 그 當時의 大統領이었던 「루이 나포레옹」에 依해 가지고 帝國的으로 發展하였던 事實이며 또한 獨逸의 「와이말」 憲法에 있어서의 內閣責任制가 그 當時의 大統領이었던 「힌덴브르크」 元帥에 依해 가지고 그 後의 獨裁者였던 「아돌프 힛틀러」의 登場을 爲한 開拓者의 役割을 하게 한 것과 같은 事實이 바로 이 뚜렷한 前例라고 생각하는 것입니다.
어떻든 이 세 가지 類型의 內閣責任制 中에서 本 改憲案은 英國 憲法에 있어서의 純粹한 內閣責任制의 그것을 選擇했읍니다.
다시 말하자면 立法權과 對立되는 執行權을 大統領과 國務院에게 分散하게 하는 同時에 行政權의 實權은 國務院만이 擔當하게 하고 大統領은 單純한 名目上의 國家의 元首로서 儀禮的, 形式的 權限만에 그 地位를 局限하게 했읍니다. 물론 이것은 英國 內閣責任制에 있어서의 國王의 地位를 그대로 模倣한 것이라고 할 수 있읍니다. 다만 純粹한 內閣責任制에 있어서의 大統領의 地位는 이와 같은 儀禮的, 形式的 權限에만 局限하게 하는 것이 原則이기는 하지만, 그러나 內閣責任制에 있어서도 그 大統領의 地位의 如何는 또한 한 가지의 問題가 되지 않을 수가 없는 것입니다.
첫째는 「와이말」 憲法 治下의 獨逸의 「프로이센」州 憲法에 있어서와 같이 全혀 大統領制度를 두지 않는 나라도 있읍니다.
둘째는 英國의 國王이나 佛蘭西 第三, 第四共和國 憲法의 大統領에 있어서와 같이 그 地位를 다만 儀禮的, 形式的 權限에만 局限하게 되는 경우도 있읍니다. 셋째는 佛蘭西 第二共和國 憲法이나 와이마아르 憲法下의 獨逸과 같이 大統領에 있어서 大統領에게 最少限度의 實質上의 首相任命權과 國會解散權과 같은 權限을 付與하는 경우가 있는 것입니다. 여기에 있어서와 같이 大統領에게 實質上의 首相任命權과 國會解散權을 付與할 때에는 그 內閣은 國會의 信任을 얻는 同時에 또한 他面에 있어서는 大統領의 信任까지 아울러 얻지 않으면 안되게 되는 것입니다. 따라서 이러한 경우에는 그 內閣은 비록 國會의 信任을 얻었다 할지라도 大統領의 信任을 얻지 못했을 때에는 辭職을 하지 않으면 안되게 되는 것입니다. 國會의 信任을 얻은 內閣이 總辭職을 할 때에는 大統領은 좋든 나쁘든 間에 國會의 信任을 얻지 못한 少數黨의 指導者를 그 首相으로 任命하지 않으면 안되게 되는 것입니다. 여기에서 와이마아르 共和國 末期에 있어서와 같이 少數內閣制가 出現되게 되고 이러한 少數內閣制에 있어서는 國會의 信任을 얻지 못하는 것은 當然한 일입니다. 大統領은 그가 가진 實質上의 權利, 卽 말하자면 國會解散權에 依해 가지고 國會를 解散하게 되는 것입니다. 따라서 이러한 경우에는 政府의 國會解散權은 國會와 政府, 與黨과 野黨 間에 政策에 對한 衝突이 있을 경우에 그것을 解決하기 爲한 國民投票的인 意味를 가지는 것이 아니라 오히려 國會의 多數黨을 抑壓하기 爲한 彈壓的 手段으로써 使用되는 경우가 많이 있었던 것입니다.
결국 이렇게 보아 온다면 內閣責任制에 있어서의 大統領에게 이러한 實質的 權限을 付與하는 경우에 있어서는 그것은 執行權에 對한 國會의 決定的인 弱體化를 가져오게 하여 內閣責任制 그 自體와 矛盾되게 되는 것입니다.
뿐만 아니라 內閣責任制에 있어서의 大統領의 地位의 如何는 또한 그 選出方法의 如何와도 關係가 되는 것입니다. 대체로 內閣責任制에 있어서의 大統領의 選出은 國會에 依해서 選出되는 것이 原則으로 되어 있읍니다. 또한 本 改憲案에 있어서도 이와 같은 原則에 立脚해서 大統領의 選出은 第五十三條의 規定에 依해서 國會의…….
◯議長(郭尙勳) 좀 계세요. 저 이 說明이 끝날 때까지 時間 延長하겠읍니다.
◯內閣責任制改憲案起草委員長(鄭憲柱)(계속) 第五十三條의 規定에 依해서 國會의 兩院合同會議에서 選出하게끔 했읍니다.
그러나 公聽會에 있어서의 一部의 意見과 民主黨의 在來의 內閣責任制 改憲案에 있어서는 大統領의 選出을 國民의 直選制로 하게 하자는 見解였읍니다. 事實 지금까지의 憲法史에 있어서 內閣責任制의 大統領을 國民의 直選에 依해서 한 代表的인 憲法은 一八四八年의 佛蘭西 第二共和國 憲法과 獨逸의 와이마르 憲法이었읍니다. 다만 이 두 憲法은 大統領을 直選制로 하게 할 뿐만 아니라 이미 말씀드린 바와 마찬가지로 國民이 直選한 大統領에게 首相任命權과 國會解散權과 같은 實質上의 權限을 賦與하는 것을 그 特色으로 했읍니다.
또한 大統領을 直選制로 할 때에는 그에게 最少限度의 이러한 實質的인 權限을 賦與할 것이 原則이라고 생각하는 것입니다. 이러한 實質的인 權限을 大統領에게 賦與하지 않는다고 하며는 그 大統領을 直選制로 할 必要가 없는 것입니다. 여기에 純粹한 內閣責任制도와 大統領의 直選制는 決코 兩立될 수 없는 理論과 經驗의 正當性이 있는 것으로 생각하는 것입니다.
다음으로 本 改憲法은 政府나 國會의 關係에 있어 가지고도 英國의 純粹한 內閣責任制의 前例에 따라서 可及的으로 그 權限의 均衡을 꾀했읍니다. 따라서 政府와 國會 사이에 權力의 均衡이 取해지도록 이렇게 했읍니다. 이것이 純粹한 內閣責任制에 있어서의 本質로 看做되는 것입니다. 勿論 政府와 國會와의 사이에 있어서의 이러한 權力의 均衡은 國會의 政府에 대한 不信任權과 政府의 解散權이 同一한 條件 밑에서 認定될 때에만 비로소 達成될 수가 있는 것입니다. 어떻든 이러한 立場에서 本 改憲案에 있어서는 第六十八條 三項에 의해 가지고 國務院은 民議院에 대해 가지고 連帶的으로 責任을 지게 했읍니다. 또 그 規定을 前提를 해 가지고 第七十一條 一項에 의해서 民議院은 언제든지 必要한 경우에 있어서는 國務院을 不信任하게…… 할 수 있게 하였읍니다. 또한 政府는 民議院의 不信任議決이 있거나 또는 이에 準하는 경우, 卽 말하자면 民議院이 條約認准에 대한 同意를 否決하거나 新年度 總豫算案을 그 法定期日 以內에 議決하지 아니할 때에는 總辭職하지 않는 경우에 限해 가지고 國會를 解散할 수 있게 하였읍니다. 다만 英國이나 日本의 憲法의 경우와 달라서 政府에게 無制限한 國會解散權을 주지 않고 國會의 政府不信任 議決이 있거나 또는 이에 準한 그 경우, 말하자면 條約을 否決하거나 通過시키…… 法定期日 以內에 通過시키지 않을 때에만 限해서 國會를 解散을 하게 한 것은 政府의 國會解散權을 濫用해 가지고 國會의 反對黨을 强壓하고 그 結果로서 國會를 弱體化하는 그러한 可能性에 대해서 그것을 防止하기 위해서 이렇게 한 것입니다. 여하튼 國會의 不信任議決과 條件들이 있기는 하지만 政府에 있어서 이러한 國會解散權을 認定할 때에는 政府와 國會와의 權力의 均衡은 維持될 수가 있는 것이고, 또한 內閣責任制에 따르는 運命的인 問題인 國會의 政府 不信任權에 대한 政府의 安定性은 充分히 保障될 수가 있다고 생각하는 것입니다.
事實 本 起草委員會에 있어서는 政府의 不安定性을 救濟하기 위해서 政府 成立 以後 一年 內에 있어서는 國會가 政府 不信任權을 行使하지 못하도록 禁止하자는 議論도 많이 있었읍니다마는 그러나 國會가 政府에 대해서 不信任決議를 낼 때에는 政府는 언제든지 그 國會를 解散할 수 있음으로 해서 國會가 政府 不信任案을 내는 것은 그렇게 容易한 것이 아닙니다. 말하자면 國會 自身이 그 解散을 覺悟하지 않으면 안 되기 때문에 이러한 制限을 廢止했읍니다.
다음으로 內閣責任制하에 있어 가지고는 政黨政治를 하지 않으면 안 되는데 政黨政治에 있어서는 一黨 專制의 可能性이 언제든지 따라다니는 問題입니다.
이것을 牽制하는 問題에 대해 가지고 저는 言及하고자 하는 것입니다. 事實 지금까지 自由黨의 一黨 專制에 呻吟해 온 쓰라린 經驗에 비추어 가지고 本 起草委員會에서는 무엇보다도 이 問題에 대하여 深刻한 討論과 細心한 考慮를 게을리 하지 않었읍니다.
우선 內閣責任制下에 있어서도 政黨政治에 대하여 中立的 地位를 가진 大統領이…… 一黨 專制에 대한 가장 有力한 牽制的 機關으로 看做되고 될 수가 있는 것입니다. 따라서 本 改憲案에 있어 가지고도 內閣責任制下에 있어서의 이러한 大統領의 中立的 地位를 保障하기 爲하여 第五十三條 三項에 의하여 大統領의 政黨加入 및 그 밖의 모든 兼職을 禁止했읍니다. 물론 大統領도 國會에서 選出하게 한 까닭에 國會의 多數黨의 指導者가 大統領으로 當選되게 되는 것은 當然한 일이지만 그러나 그 大統領이 黨籍은 떠나서 國家 그 自體의 統一性과 全體性을 代表하는 立場에 서게 될 때에는 그 大統領은 그 中立的 地位로 因하여 一黨 專制의 可能性에 대한 牽制的 役割을 할 수 있다고 생각하는 것입니다.
물론 中立的 地位에 있는 大統領의 이러한 一黨 專制에 대한 牽制는 國會 內의 各 政黨 間의 意見對立이 絶頂에 達했을 때에 그에 대한 勸告와 助言에 의해 가지고 調節할 수도 있는 그러한 政治組織 機能도 있읍니다마는 本 改憲案에 있어서는 이러한 大統領의 中立的 地位를 더욱 效果的으로 利用하기 위해 가지고 大統領의 政治的 無責任性과 兩立될 수 있는 範圍 內에서 大統領에게 다음과 같은 實質上의 權限을 賦與했읍니다. 卽 그 첫째는 第六十四條 二項에 대한 大統領의 戒嚴拒否權입니다. 內閣責任制에 있어서의 國政의 모든 責任은 國務總理를 中心으로 하는 國務院에게 있는 까닭에 大統領의 戒嚴宣布權도 물론 그 名義만을 빌리는 名目上의 權限에 不過하기는 하지만 다만 國務會議의 戒嚴宣布에 관한 議決이 政治波動 時에 있어서와 같이 反對黨을 彈壓하기 위한 政治的인 것일 때에는 그것을 抑壓하기 위해 가지고 大統領에게 그 宣布에 대한 拒否權을 賦與했읍니다.
그 둘째는 第十三條 二項 但書의 規定에 의하여 政府가 政黨의 解散을 憲法裁判所에 訴追에 있어 가지고는 大統領의 承認을 要하게 했읍니다.
물론 이것은 政府의 反對黨의 彈壓을 抑制하기 위한 必要한 手段으로 생각하고 있는 것입니다. 大統領의 中立的 地位에 의한 一黨 專制의 牽制와 一黨 專制를 막기 爲해 가지고 本 改憲案에 있어 가지고는 現行 憲法의 憲法委員會制와 彈効裁判所制를 廢合하고 第八章 第八十三條의 三과 第八十三條의 四의 規定을 新設해 가지고 憲法委員과 憲法裁判所를 常設機關으로 新設했읍니다. 이 憲法裁判所는 憲法의 權威的 解釋에 의해 가지고 一黨 專制의 可能性을 抑制하기로 한 것입니다. 물론 이러한 憲法裁判所의 新設에 대해서는 法院 側은 물론이요, 一部 言論機關에 있어서도 많은 反對意見이 나왔읍니다. 이러한 反對的 見解에 있어서는 法院, 國會, 大統領에 의해 가지고 選出되는 憲法裁判所의 審判官은 결국 國會의 支配的 政黨의 傀儡가 되기가 쉽지 않겠느냐 하는 그 理論의 하나입니다. 또한 憲法의 違憲立法審査權과 같은 權限은 美國 憲法이나 日本 憲法 等에 있어 가지고 볼 수 있는 바와 같이 法院에게 賦與하는 것이 옳지 않겠느냐 하는 理論도 그 立論의 基礎가 되는 것입니다.
違反되느냐 안되느냐 하는 것의 審査는, 違憲審査權을 中心으로 한 이른바 憲法裁判權을 어떻게 할 것인가 하는 문제는 各國의 그 立法例가 반드시 一致하지는 않습니다.
或은 不文憲法主義의 結果로서 憲法과 法律과의 形式上의 區別이 없는 까닭에 法律의 違憲 與否의 문제가 發生하지 않는 英國이나 또는 傳統的인 國民主權의 原則에 의해 가지고 國會를 主權者의 代行者로 보는 까닭에 理論的으로 國會가 制定한 法律의 違憲審査를 認定할 수 없는 佛蘭西 第三共和國 憲法에 있어서와 같이 憲法裁判所制度를 全혀 認定하지 않는 國家도 있읍니다.
或은 法律의 違憲審査制를 認定하기는 하지만 美國 憲法이나 또는 이를 踏襲한 日本 憲法에 있어서와 같이 法院으로 하여금 그것을 審査케 하는 國家도 있읍니다.
或은 墺地利 憲法이나 佛蘭西 第四, 第五共和國 憲法이나 伊太利 憲法, 西獨 憲法과 같이 法院과는 別個의 憲法裁判所를 構成해 가지고 그것을 管轄하게 하는 國家도 있읍니다.
如何튼 間에 本 改憲案에 있어 가지고 憲法裁判所에 관한 權限을 法院의 管轄로 하지 않고 이와는 別個의 憲法裁判所의 管轄로 하도록 한 것입니다.
이것은 다음과 같은 理論的, 實際的 理由에 立脚하고 있는 것입니다.
첫째로 우리나라와 같은 後進國家에 있어서는 執權者의 憲法 濫用과 그 違反에 대해 가지고 憲法秩序를 守護하기 위하여 權威的 機關의 存在가 絶對로 必要한 것입니다.
事實 모든 憲法은 그 憲法의 守護者를 必要로 하는 것입니다.
勿論 主權在民의 民主國家에 있어 가지고는 憲法의 最後의 守護者는 結局 主權者인 國民일 수밖에는 없읍니다.
그러나 可及的이면 制度的으로 憲法秩序의 守護의 任務를 가진 憲法的 機關의 中立을 그 理想으로 하지 않을 수가 없읍니다.
따라서 立法君主制의 憲法에 있어서는 立憲君主가 그러한 憲法의 守護者를 意味하기도 하는 것입니다.
오늘날의 民主國家에 있어서는 政府도 國會도 아닌 第三者의 權力에 의해 가지고 이 憲法의 守護를 付託하는 것을 妥當하다고 생각하는 것입니다.
이러한 境遇에 있어서 法院에 그것을 付託하는 것도 하나의 方法이기는 하지만, 그러나 그 法院이 美國의 聯邦大審院에 있어서와 같이 傳統的인 權威와 經驗을 가질 境遇에는 別문제이지만 一般的인 境遇에 있어 가지고는 法院은 憲法의 守護者로서의 그 任務를 擔當하기에는 아직 어렵다고 생각하는 것입니다.
다만 憲法의 守護者로서 憲法裁判所를 設置하는 境遇에 있어 가지고도 一部 言論機關에서 杞憂하고 있는 것같이 法院, 國會…… 國會라고 하는 것은 參議院이 됩니다.
大統領에 의해 가지고서 選出된 審判官으로서 組織되는 憲法裁判所가 果然 그 裁判에 있어 가지고 法院에 있어서와 같이 中立性을 가질 수 있을 것인가 하는 것이 一旦은 문제 되지 않을 수가 없읍니다.
그러나 비록 審判官이 國會와 大統領에 의해 가지고 그 三分의 二가 選出된다고 할지라도 그 審判官은 現行 憲法委員會의 委員과 달라서 國會議員이나 政黨 所屬者가 아닙니다.
改正憲法 第八十三條의 四의 六項의 規定에 의해 가지고 法官의 資格을 가진 者로서 選出하게 했읍니다.
그 裁判의 中立性에는 아무런 影響이 없지 않을까 생각이 되는 것입니다.
勿論 國會나 大統領에 의해 가지고 選出된 審判官은 적어도 與黨에 대해서 好感을 가지는 者일지 모르겠읍니다.
그러나 美國 憲法에 있어서 大統領에 의해 가지고 任命된 聯邦裁判所의 法官의 境遇를 우리가 생각한다 할 것 같으면 그 選出者의 如何를 따져 가지고 지나친 杞憂를 하는 것은 必要 없는 일이 아닌가 생각이 되는 것입니다.
뿐만 아니라 오늘날의 立法例에 있어서는 憲法裁判所의 判事는 墺地利 憲法에 있어 가지고서나 西獨 憲法이나 或은 佛蘭西·伊太利 憲法에 있어 가지고도 그 選出은 대체로 國會가 아니면 國會와 政府가 하도록 그렇게 하는 것이 原則입니다.
둘째로 法律의 違憲審査를 中心으로 한 憲法裁判은 비록 그것이 裁判의 名稱을 가지기는 하지마는 그러나 그것은 法院이 그 權限으로는 一般裁判과는 그 性質이 全然 다릅니다.
一般裁判에 있어서는 어떠한 具體的인 法律문제를 다투는…… 原告와 被告가 對立되고 法院은 다만 어떠한 事實에 대해 가지고 法規를 適用하는 形式으로써 그것을 解決하는 것이 原則이 되어 있읍니다. 그렇지만 法律의 違憲審査와 같은 憲法裁判에 있어 가지고는 다만 그 法律이 憲法에 違反되느냐 안되느냐 하는 憲法的 規範의 解釋을 그 對象으로 하고 있는 것입니다. 따라서 비록 法院에 憲法解釋權을 賦與하는 境遇일지라도 司法의 基本構造인 不告不理의 原則에 따라서 그 審査는 다만 어떠한 法律이 具體的인 事件에 對해서 裁判의 前提가 되어 있을 때에 비로소 그것이 可能하게 되는 것이고 美國의 大審院이나 日本의 最高裁判所의 憲法裁判權이 바로 이 範圍 內의 權限을 行使하고 있는 것은 말할 必要도 없는 것입니다.
그러나 憲法의 守護에 있어 가지고 憲法裁判權을 이러한 程度로 局限하게 될 때에는 이른바 四捨五入改憲에 있어서와 같은 多數者의 違憲的 行爲를 도저히 抑制할 수가 없는 것입니다.
따라서 多數者의 이러한 違憲的 行爲는 憲法裁判所를 設置하고 그 法律에 依한 審査權만 아니라 그 以外의 憲法解釋權까지를 賦與할 때에만 비로소 그 目的을 達成할 수 있다고 생각하는 것입니다.
셋째로 憲法裁判은 憲法의 解釋과 같은 政治的 問題의 基本的 法制를 意味하는 까닭에 原則的으로 非政治的 問題를 그 對象으로 하는 法院은 반드시 그 裁判에 있어서 適格일 수는 없는 것입니다.
따라서 그 裁判의 合理性을 爲해서 憲法裁判은 여기에 대해 가지고 特殊한 機能을 發揮할 수 있는 法院과는 別個의 憲法裁判所의 管轄로 하게 하는 것이 社會 技術的으로 봐서도 理想的이 아닌가 생각되는 것입니다. 그러나 그렇다고 해서 憲法裁判所의 設置가 司法權의 獨立을 侵害하거나 또는 權限을 弱化하게 되는 것은 決코 아닙니다.
그것은 憲法裁判所도 또한 憲法의 規範的 法制를 爲한 司法의 一部를 意味하기 때문입니다.
다만 憲法裁判所가 司法의 一部를 意味한다고는 하지만 그것은 憲法의 規範的 法制에 依해 가지고 多數者의 專制를 防止하고 憲法의 基本秩序의 維持를 그 使命으로 한다는 點에 있어 가지고 그것은 下位의 法秩序의 維持를 그 使命으로 하는 一般法院과는 區別되어야 할 것입니다.
이 以外에도 本 改憲案에 있어 가지고는 一黨 專制의 可能性을 防止하기 위해 가지고 制度的 裝置로서 第七十五條 二項의 規定에 依해 가지고 警察의 中立化에 關한 必要한 機構를 設置하게 된 것입니다. 또 選擧의 公正을 期하기 爲해 가지고 第七十五條의 二의 規定에 依해 가지고 憲法機關으로서 中立的인 中央選擧委員會를 設置하도록 했읍니다.
다음으로 本 改憲案에 있어서는 司法權의 獨立性을 保障하고 또 그 民主化를 爲해서 第七十八條의 規定에 依해 가지고 大法院長과 大法官은 法官의 資格이 있는 者로서 組織되는 選擧人團이 이를 選出하게 하였읍니다. 그 以外의 法官은 大法官會議의 決議에 따라 가지고 大法院長이 이를 任命하도록 했읍니다.
勿論 法官의 이러한 選出制는 現行 憲法에 있어서 저번의 大統領의 任命制가 結局 司法官의 行政權에 있어서 隷屬을 가져오게 한 쓰라린 經驗에 대한 唯一한 反省의 結果라고 생각하는 것입니다.
따라서 司法權 行使에 있어서도 法官을 이와 같은 選出制로 하게 할 때에는 司法權의 獨立과 裁判의 公正性은 비로소 잘 保障이 되어 나갈 것으로 생각하는 것입니다.
以上 말씀드린 것을 다시 우리 憲法의 條文 順序에 따라 가지고 詳細하게 말씀을 다시 드리고저 하는 것입니다.
첫째, 國民의 基本權에 대해 가지고 더 자세하게 말씀을 드리겠읍니다.
第十條 第十一條 第十三條의 法律의 留保에 관한 條項을 削除를 했읍니다. 이것은 위에서도 말씀을 했읍니다마는 이러한 制限을 撤廢하는 同時에 二十八條의 規定에 의해 가지고 秩序維持와 公共福利를 위해 가지고 必要한 境遇에 限해 가지고 이것을 制限하게 했읍니다.
法律로써 그것을 制限하게 하는 데 대해 가지고는 이미 충분히 說明을 했다고 생각을 합니다마는 다만 第十條 以下의 法律의 留保條項을 削除하고 第二十八條의 留保條項만을 남겨둘 때에는 憲法 第二條에 規定된 國民의 모든 基本權利는 結局 法律로서 制限할 수 있는 結果가 되는 것입니다.
現 憲法에 있어서 法律留保條項이 없는 第十二條 宗敎의 自由나 第十四條의 學問·藝術의 自由나 이와 같은 이른바 絶對的 自由도 法律에 의해 가지고 制限할 수 있는 可能性이 생기게 되는 것입니다. 그렇기 때문에 本 改憲案에 있어 가지고 이러한 修正된 基本權의 保障을 위한 改正이 아니라 오히려 改惡을 하는 것이 아니야 하는 見解도 成立할 수가 있는 것입니다.
그러나 지금까지의 憲法에 있어 가지고 宗敎의 自由나 學問·藝術의 自由에 있어 가지고 法律의 留保條項을 넣지 않은 것은 다만 이 두 自由가 精神的인 自由로서 法律留保條項의 適用이 必要치 않는다는 그 傳統的인 制度에 의한 것이지 決코 憲法을 改正하지 않고는 그 自由를 制限할 수 없다는 이른바 絶對的 自由라는 理由에서 그렇게 한 것은 아니라고 생각하는 것입니다.
憲法의 모든 基本權利가 結局은 이 憲法의 存立을 그 前提로 하는 까닭에 憲法에 規定된 어떠한 權利라도 憲法의 基本秩序와 兩立될 수는 없을 것입니다. 여기에 憲法에 規定된 基本權利의 限界가 있다고 생각되는 것입니다.
따라서 종래에 法律留保條項이 있든 없든 間에 宗敎의 自由나 學問·藝術의 自由와 같은 自由도 憲法의 基本秩序에 違背될 때에는 그것을 法律로서 制限할 수가 있다고 생각하는 것입니다.
또한 現實에 있어 가지고도 宗敎의 自由, 學問·藝術의 自由와 같은 自由도 國家保安法에 의해 가지고 制限되고 있는 것입니다. 따라서 지금까지 法律留保條項이 없는 宗敎의 自由나 學問·藝術의 自由가 第二十八條의 留保事項의 適用을 받는다고 할지라도 그 結果는 마찬가지라고 우리는 理解하고 있는 것입니다.
이미 말씀드린 바와 같이 本 改憲案에 있어서는 個個의 法律留保條項을 削除를 하고 第二十八條의 規定에 의해 가지고 法律로서 制限하는 境遇일지라도 同 條의 但書에 의해 가지고 그 制限은 國民의 基本自由와 權利의 本質的인 內容을 揑損할 수 없게 했읍니다.
또한 言論·出版의 自由는 許可制나 檢閱制는 이것을 法律을 가지고도 制限할 수 있게 됩니다.
또한 集會·結社의 自由에 對해서도 이것을 許可制로 할 수는 없게끔 했읍니다.
그러므로 해서 現行 憲法과 比較할 때에는 個人의 自由 保障은 좀 더 確實하게 되고 一步 前進을 했다고 우리는 自認하는 바입니다.
다음으로 本 改憲案에 있어서 伊太利 憲法 및 西獨 憲法의 前例에 따라서 第十三條 二項에 政黨에 關한 規定을 新設했읍니다. 勿論 政黨에 關한 規定은…… 憲法에 이것을 두는 것을 政黨의 自由를 좀 더 效果的으로 保障하기 爲한 까닭입니다. 事實 政黨에 關한 規定이 없는 境遇에는 結局 政黨의 自由도 第十三條 集會·結社의 自由에 依해 가지고 保障될 수밖에는 없는 것입니다.
그러나 政黨이 이와 같이 一方的인 集會·結社의 自由에 依해 가지고 그 自由가 保障될 때에는 어떤 理由에 依해 가지고 政黨을 不法化하는 境遇에도…… 우리가 經驗한 바와 같이 進步黨事件에 있어서와 같이 政府의 一方的인 解散處分에 依해 가지고 이것을 解散할 수가 있을 것입니다.
따라서 本 改憲案에 있어서는 政黨에 關한 規定을 따로 두고 政黨의 國家機關的인 性格을 確實히 하고 野黨의 育成을 爲해 가지고 政黨의 自由를 一般 集會·結社의 自由로부터 分離해 가지고 高度로 그것을 保障하도록 했읍니다.
政黨을 不法化하려고 할 때에는 그 目的이나 活動이 憲法의 民主的 基本秩序에 違反되는 境遇에 限하기로 하고 그 解散은 大統領의 承認을 얻은 政府의 訴追에 依해서 憲法裁判所만이 이것을 判決하도록 했읍니다.
여기에서 憲法의 民主的 基本秩序에 違反되는 政黨이라 하는 것은 여러분이 아실 줄 압니다마는 우리의 境遇로 보아 가지고 共産黨이나 一黨 獨裁를 꿈꾸는 「파시스트」黨이나 王政復古를 꾀하는 政黨 等이 우리 憲法의 基本秩序에 違反되는 政黨으로 생각이 되는 것입니다.
國會 構成에 對해서 말씀을 드리겠읍니다.
本 憲法案에 있어 가지고도 國會의 構成을 現行 憲法의 規定에 따라 가지고 兩院制로 했읍니다. 勿論 國會의 構成을 兩院制로 할 것이냐 또는 單院制로 할 것이냐 하는 데 對해서는 公聽會에서도 그 見解가 區區했읍니다. 그러나 本 起草委員會에 있어서는 이것은 內閣責任制에 있어서 多數黨의 專制를 牽制하고 議決에 愼重을 期한다는 意味에 있어서 內閣責任制 憲法에 多大數한 例가 兩院制를 採擇하고 있는 그 前例에 따라서 兩院制로 하도록 했읍니다.
內閣責任制에 있어서 兩院制의 可否에 關한 問題는 理論에 依해서 決定될 問題가 아니라 大體로 實際上의 그 政治的 實力에 依해 가지고 決定되는 問題라고 생각하는 것입니다. 그 理論에 있어서는 어떠한 槪念이 있든 말든 以上과 같은 政治上의 實力이 있을 때에는 兩院制를 採擇하는 것이 좋다고 생각하는 것입니다. 또한 比較憲法的으로 볼 때에는 兩院制를 採擇한 憲法이 單院制의 그것보다도 壓倒的으로 그 數가 많습니다.
다만 兩院制를 採擇하는 境遇일지라도 參議院의 構成을 어떻게 할 것인가 하는 것이 問題가 되지 않을 수 없읍니다.
自由黨의 改憲案은, 또한 公聽會에 있어서도 一部의 見解에 있어서는 參議院의 一部를 職能代表制로 하자고 하는 見解가 많이 있었읍니다. 本 起草委員會에 있어 가지고도 改憲案의 內容을 民議院에 있어서와 같이 國民의 直接選擧에 依한 地域的 代表制로 構成할 것이냐 아니냐 하는 데 있어서 많은 議論을 했읍니다. 勿論 參議院의 一部를 職能代表로 構成하자 하는 것이 매力이 없는 것은 아입니다.
그러나 이러한 主張은 우리 社會에 있어서와 같이 各種의 職業團體가 언제나 與黨의 傀儡로 轉落될 憂慮가 있는 國家에 있어 가지고는 다만 參議院을 與黨 一色으로 하는 結果가 되는 것이고 또한 選擧의 不正을 助長하게 되므로 해서 兩院制를 採擇하는 그 本來의 目的까지를 喪失하게 될 수가 있지 않을까 이렇게 생각을 해서 職能代表制를 採擇하지 않기로 했읍니다.
또한 參議院의 構成을 地域代表制로 하자는 境遇에 있어 가지고 民議院의 그것과의 重疊을 避하기 위해서 地方議會의 間選制로 하자는 主張도 많이 있었읍니다. 그러나 本 改憲案에 있어서는 民主主義의 이름을 더욱더 살리기 위해서 民議院에 대한 것과 같이 그것은 直選制로 하고 다만 民議院과의 重疊을 避하기 위해서 第三十二條의 四項의 規定에 있어 가지고 參議院의 選擧區를 特別市와 道로 하는 同時에 그 定員數를 民議院議員의 四分之 一 차지로 하게 하였읍니다. 또한 附則에 있어 가지고 그 任期를 六年으로 하게 했지만 그 半數를 三年마다 改善하도록 이렇게 했읍니다.
그리고 이 參議院과 民議院 兩院의 相互관계에 있어 가지고 第三十五條의 二의 二項에 있어 가지고 民議院이 解散될 때에는 同時에 同時開會의 原則에 의해 가지고 閉會를 하게 했읍니다. 다만 緊急을 必要로 하는 境遇 그때에, 말하자면 改正憲法의 五十七條의 緊急 財政處分 같은 이런 境遇에 限해서 獨自的으로 開會할 수 있게 했읍니다.
兩院의 權限에 있어서 改憲案은 內閣責任制 憲法의 原則에 따라서 民議院에 그 權限의 優越性을 주었읍니다.
첫째로 第六十八條 三項의 規定에 依하여 國務院은 民議院에 對해서 連帶責任을 지게 했읍니다. 또한 第七十一條의 規定에 依하여 國務院에 對한 不信任權은 民議院에 對해서만 認定하는 同時에 第六十九條에 依한 國務總理의 指名에 對한 同意權과 選擧權을 民議院에게만 주게 했읍니다.
다만 日本 憲法의 境遇에 있어서와 같이 國務總理의 選出을 民議院만으로 할 것이 아니라 國會 自體의 權限으로 하자는 論도 있었읍니다마는 本 改憲案에 있어 가지고 國務院의 連帶責任 및 國務院에 對한 不信任權이 民議院에게만 있는 것을 考慮하고 또한 政府 成立의 遲延을 防止하기 爲하여 그 權限을 오로지 民議院에게만 주기로 했읍니다.
둘째로 國會의 議決을 要하는 議案에 있어 가지고 兩院의 議決이 一致하지 않는 境遇에 第三十七條의 規定에 依하여 그 議案이 豫算案 以外의 議案일 때에는 그 議案을 民議院의 再議에 附하고 各 院에서 議決된 것 中에서 民議院에서 在籍議員 過半數의 出席과 出席議員 三分의 二 以上의 贊成으로 다시 議決된 것을 國會의 議決로 하기로 했읍니다. 그 議案이 豫算案일 때에는 그 議案을 民議院의 再議에 附하고 그 새로운 議決을 國會의 議決로 하기로 한 것입니다. 물론 이 規定과 同時에 現行 憲法의 兩院合同會議制를 原則的으로 廢止하고 다만 第五十三條의 規定에 依한 大統領의 選擧의 경우에만 限해 가지고 兩院合同會議를 하도록 했읍니다.
셋째로 第三十九條의 規定에 依하여 法律案과 豫算案을 먼저 民議院에 提出하게 한 것입니다.
그러나 이와 反對로 參議院에는 第五十二條의 規定에 依한 大統領의 闕位 時나 事故로 因했을 때에는 參議院議長이 民議院議長에 優先하여 그 權限을 代行할 수 있게 했읍니다. 말하자면 大統領 權限代行은 民議院 議長보다도 參議院 議長이 優先하도록 했읍니다.
第八十三條의 四의 二項에 依한 憲法裁判所 審判官을 選出하는 것도 民議院이 할 것이 아니라 이것은 政治性이 적은 參議院에서 選出하는 것이 좋겠다고 해서 이것을 參議院의 權限으로 했읍니다.
다음 大統領 地位에 對해서 말씀드리겠읍니다.
本 改憲案에 있어서는 이미 말씀드린 바와 같이 內閣責任制의 原則에 따라 가지고 大統領의 選擧는 第五十三條의 規定에 依하여 國會의 兩院 合同會議에서 選出하게 했읍니다. 따라서 이 경우에는 在籍 國會議員의 三分之 二 以上의 投票로써 選出하게 하지만 다만 一次 投票에서 當選者가 없을 때에는 二次 投票를 行하고 二次 投票에서도 當選者가 없을 때에는 在籍議員 三分之 二 以上의 出席과 出席 議員 過半數의 投票를 얻은 者를 갖다가 大統領을 하도록 했읍니다. 다만 이 경우에 있어 가지고는 決選投票制를 認定하지 않은 것은 國家의 元首는 적어도 國會의 多數 議員의 信任을 얻은 者가 아니면 안 된다고 생각해서 決選投票制를 認定하지 않기로 했읍니다. 이것은 勿論 大統領의 選出에 있어서 少數者의 意思를 尊重하자는 意味입니다. 國會 多數黨은 스스로 少數者와 妥協하는 方法을 模索하든지 그렇지 않으면 國會의 三分之 二 以上 出席하지 않고는 大統領을 選出하지 못하도록 이렇게 했읍니다. 또한 第五十二條의 規定에 依하여 大統領의 職位代行에 있어서는 參議院 議長을 民議院 議長에 優先하게 한 것은 政黨政治에 對하여 可及的이면 影響이 적은 公正한 人物을 選擇하자는 것입니다.
大統領의 權限에 있어서 第一次的인 것은 第五十一條의 規定에 依한 國家의 元首와 國家를 代表하는 것입니다. 따라서 大統領은 이러한 元首의 立場에서 第五十七條에 의한 緊急財政處分에 따른 命令의 制定, 第五十九條에 의한 條約의 批准, 宣戰布告와 講和 및 外交使節의 信任 接受, 第六十一條에 依한 國軍의 統帥, 第六十二條에 依한 公務員의 任免과 確認, 第六十三條에 依한 赦免, 第六十四條에 依한 戒嚴의 宣布, 第六十條에 依한 勳章과 榮譽의 授與 等과 같은 權限을 그의 名義로써 行하게 한 것입니다.
그러나 이러한 權限은 어디까지나 이름만 빌리는 名目上의 權限으로서 그 實權은 國務院에 所屬되고 있는 것입니다.
다만 公聽會에서의 一部 輿論은 國軍의 統帥權을 大統領의 實權으로 하게 하자는 見解도 있었읍니다.
그러나 內閣責任制에 있어서 大統領에게 어떤 實權을 준다는 것은 純粹한 內閣責任制와 兩立할 수 없을 뿐만 아니라 또한 그 權限의 行使에 對해서는 結局 그 自身이 責任질 수밖에 없는 까닭에 그것은 內閣責任制의 大統領에 있어서의 그 地位의 無責任性과도 決코 兩立될 수가 없는 것입니다.
그러나 內閣責任制와 兩立될 수 있는 範圍 內에서 若干의 獨自的 權限을 大統領에게 付與한 것은 이미 보아온 바와 마찬가지입니다.
다만 이러한 大統領의 獨自的 權限에 있어서 重要한 의미를 가지는 것은 第六十九條의 規定에 依한 大統領의 國務總理指名權입니다.
國務總理의 任用에 있어서 自由黨의 改憲案에 있어서는 大統領의 指名制를 採擇했고 民主黨의 改憲案에 있어서는 國會에서 選出할 수 있게 하고 大統領에게 指名權을 주지를 않었읍니다.
물론 國會가 二大 政黨에 依하여 構成될 때에는 英國 憲法의 경우에 있어서와 같이 元首가…… 大統領이 國務總理를 指名하거나 또는 國會에서 選出하거나 間에 그 結果는 마찬가지가 될 것입니다.
그러나 國會가 少數政黨으로 亂立해 있을 때에는 國會가 國務總理를 選出하는 境遇와 大統領이 指名하여 國會의 同意를 얻는 境遇는 그 結果에 있어 가지고 全然 달라질 可能性이 많이 있는 것입니다.
따라서 이러한 境遇에는 大統領에게 政局收拾과 그 調節에 對한 責任을 지운다는 意味로서 그에게 國務總理의 指名權을 付與하는 것은 理想的이 아닌가 하는 생각에서 本 改憲案에 있어서는 大統領에게 國務總理에 對한 指名權을 付與하고 大統領이 二次에 걸쳐 指名이 民議院의 同意를 얻지 못할 때에 限해 가지고 民議院은 獨自的으로 國務總理를 選出하도록 이렇게 했읍니다.
第六十九條 二項에 依해 가지고 그 同意와 選擧는 民議院議員 在籍 過半數의 投票를 要하게 했읍니다. 다만 民議院이 國務總理를 選擧하는 境遇에 있어 가지고 西獨 憲法에 있어서의 境遇와 같이 決選投票制를 認定하지 않고 어디까지나 在籍 過半數의 投票를 要하게 한 것은 國務院은 언제나 民議院의 過半數 以上의 支持 위에 서 있어야 되겠다는 그 本來의 趣旨에 依한 것입니다.
國務院과 國務總理에 對해서 말씀드리겠읍니다.
內閣責任制에 있어서의 그 制度…… 이 制度의 中心이 되는 것은 國務院인 것입니다.
內閣責任制에 있어서 國務院은 行政權의 擔當者인 同時에 또한 國政에 對해 가지고 唯一한 責任者입니다. 이러한 內閣責任制의 原則에 따라서 本 改憲案은 第六十八條에 依해 가지고 民議院의 不信任決議의 對象이 되도록 했읍니다. 다만 改憲案에 있어서는, 本 改憲案에 있어 가지고는 民議院에 對한 國務院의 連帶責任만을 認定하고 個個의 國務委員에 對한 個別的 責任은 認定하지 아니했읍니다.
그것은 個別的인 不信任權을 濫用을 해 가지고 政治의 混亂을…… 不安을 가져오지 않을까 하는 데서 이것을 認定하지 않었읍니다마는 그러나 個個의 國務委員에 對한 不信任決議는 日本 憲法의 實際에 있어서와 같이 憲法의 明文에는 없지만 憲法의 慣習으로 認定될 수 있지 않을까 생각이 되는 것입니다.
그것은 內閣責任制의 憲法에 있어서는 國會로부터 不信任을 받는 者는 도저히 그 職務를 遂行할 수가 없을 뿐만 아니라 國會로부터 不信任을 받은 國務委員을 辭免케 하지 않을 때에는 그 國務委員을 辭免케 하지 않는 國務總理의 行爲가 바로 國務院 全體에 對한 不信任의 原因이 될 수 있는 까닭인 것입니다.
또한 本 改憲案에 있어 가지고는 第六十八條 二項에 依해 가지고 國務總理와 國務委員으로 組織되는 國務院에 있어서는 第六十九條 六項에 依해 가지고 적어도 國務總理와 國務委員의 過半數는 國會議員으로 하게 했읍니다. 그것은 內閣責任制에 있어서 國務院은 結局 國會의 하나의 執行委員會로서 性格을 가지고 있기 때문입니다.
다만 우리 社會의 實情에 비추어 가지고 國務總理만은 國會議員이 아닌 者로 하자 하는 見解도 있었읍니다. 그러나 民主國家에 있어 가지고 政治家가 國會議員에 當選될 수 없을 程度의 信望이라면 도저히 國政을 擔當할 責任者로서 資格이 없다 하는 見解에서 國務總理도 國會議員이 아니면 안 되게 했읍니다.
이 문제에 對해서 잠간 말씀드릴 것은 國務總理를 國會議員의 資格에 局限하는 境遇에 있어 가지고는 그 國務總理가 國會議員에 當選되는 데 있어 가지고 여러 가지 不便이 있지 않을까 하는 것을 念慮해서 國務總理를 國會議員의 資格에 局限하는 것을 回避하자 하는 異論도 相當히 있읍니다.
여러분도 잘 아시다시피 우리나라의 選擧의 實情에 비추어 가지고 반드시 有能한 사람이 꼭 當選이 되지 않는 境遇도 우리가 첫째 생각해야 되겠고, 그다음 문제에 있어 가지고는 國務總理는 반드시 國會議員이어야 한다고 이렇게 되어 있으면 反對黨에서 그 國務總理 될 만한 國會議員을 落選시키기 爲해서 그 選擧區를 荒廢하게 만들 이러한 憂慮도 우리나라에 있어 가지고는 있는 것입니다.
이런 境遇에 있어서 國務總理를 國會議員의 資格에 局限하지 말자는 이런 見解도 充分한 一理가 있읍니다마는 本 委員會에 있어 가지고는 亦是 우리가 民主主義 政治를 指向하는 意味에 있어 가지고는 國務總理는 國會議員이 되어야 되겠다고 하는 것을 特別히 規定해 가지고 全體 有能한 政治家들이 다 國會議員으로 出馬해 가지고 國民의 信任을 얻도록 하자는 이러한 意見이 優勢해서 結局 國務總理는 國會議員이 되어야 된다는 것을 規定하게 된 것입니다. 諒解해 주시기를 바랍니다.
또한 國務院이 民議院에 對해서 連帶責任을 지게 하는 까닭에 비록 明文으로 規定은 하지 않었읍니다마는 國務院의 議決은 언제나 滿場一致가 되어야 될 것입니다.
따라서 國務院에 있어서 그 議決이 언제나 滿場一致를 要한다는 것은 무릇 모든 內閣責任制에 있어 가지고 共通된 鐵則의 하나라고 할 수가 있읍니다.
그 結果 國務委員의 議決에 있어서 滿場一致가 不可能할 때에는 그 反對黨은 自己가 反對를 撤回하거나 그것을 固執하여 辭退를 하거나 그렇지 않을 境遇에는 國務院이 그 意思의 重大한 不一致를 理由로 總辭退를 하거나 하는 수밖에 없는 것입니다.
內閣責任制에 있어서 가장 重要한 地位를 차지한 者는 두말할 必要도 없이 國務總理입니다. 英國 憲法의 慣習에 依해 가지고 自然發生的으로 形成되는 이러한 國務總理의 地位는 憲法의 明文에 依해 가지고 規定된다느니보다도 오히려 그 政治力의 如何에 依해 가지고 規定하는 수가 많습니다. 特히 그 內閣責任制度가 英國에 있어서와 같이 二大 政黨으로 있을 때에는 그 國務總理는 政治的으로 規定되게 되는 境遇가 많습니다.
따라서 本 改憲案에 있어 가지고 內閣責任制下에 있어서 共通된 原則에 따라서 最少限으로 國務總理의 地位를 憲法的으로 規定해 두었읍니다.
첫째, 第六十九條 五項의 規定에 依해 가지고 國務委員은 國務總理가 任免하게 하고, 따라서 確認하게 했읍니다. 이와 같이 國務總理에게 國務院의 構成에 關한 全權을 賦與한 것은 內閣責任制의 共通한 原則에 따라서 國務院의 同質性을 維持해 가기 위한 까닭입니다.
둘째로 第七十條 規定에 依해 가지고 國務總理가 國務會議를 召集하고 그 議長이 되게 한 것입니다.
따라서 同 條項의 規定에 依해 가지고 國務總理는 國務院을 代表하여 議案을 國會에 提出하고 行政 各部를 指揮 監督할 수 있게 했읍니다.
다만 國務院의 組織과 그 節次에 關해서는 따로 政府組織法에 依해 가지고 細密히 定해질 것으로 豫想이 되는 것입니다.
셋째로 國務總理는 第七十條 二項의 規定에 依해 가지고 國務院令으로서 委任命令과 執行命令을 發할 수 있게 한 것입니다.
現行 憲法에 있어서는 大統領制의 結果로서 緊急命令 以下의 모든 命令을 發하는 것을 大統領 權限으로 하였읍니다마는 本 改憲案에 있어 가지고는 內閣責任制 憲法의 原則에 따라서 委任命令과 執行命令은 國務院令으로서 發하게 했고, 따라서 第五十七條의 規定에 依하여 緊急財政處分의 必要가 있을 境遇에 限해 가지고 大統領은 國務會議의 議決에 依한다.
財政上 必要한 處分과 또는 그 處分의 執行을 위해 가지고 法律의 效力을 가진 必要한 命令을 發할 수 있게 했읍니다.
勿論 이러한 境遇에 法律의 效力을 가진 命令은 現行 憲法의 緊急命令에 該當하는 것으로 생각이 됩니다.
그러나 現行 憲法의 緊急命令과 달라서 그것이 다만 緊急財政處分의 執行을 위해서 發하게 된다는 意味에서 그것은 一種의 緊急財政命令을 意味하고 있읍니다. 다만 緊急財政處分의 境遇에 있어서는 貨幣改革이나 官營料金 引上의 境遇에서 볼 수 있는 것과 같이 그 執行에는 必要한 法律의 效力을 가진 命令의 制定이 따라야 할 것입니다.
國務院과 民議院과의 關係에 對해서 말씀을 드리겠읍니다. 內閣責任制에 있어서는 이미 말씀드린 바와 같이 政府와의 關係는 權力의 均衡과 또한 兩 權力의 密接한 關係의 維持를 그 本質로 하는 것입니다.
勿論 이 兩者의 密接한 關係를 不可避하게 하는 契機는 國務院의 成立이 民議院의 同意 또는 選出에 依하고 그 存續이 또는 民議院의 信任에 依存하게 되는 까닭입니다.
그러나 이러한 事實에도 不拘하고 兩 權力의 分立과 그 權力의 均衡이 維持되는 것은 國會는 政府를 不信任할 수 있는 權利를 가지는 대신에 政府는 國會를 解散할 수 있는 權利를 가지기 때문입니다.
따라서 國會와 政府에 이러한 權限이 同一하게 認定될 때에만 비로소 國會와 政府의 權力은 均衡될 수 있는 것이고 또한 政府의 安全性도 除去가 되고 그 安全性이 保障이 될 것입니다. 여하튼 改憲案에 있어 가지고 內閣責任制의 原則에 따라 가지고 第七十一條의 規定에 依하여 民議院의 國務院에 對한 不信任權을 賦與하고 그 不信任決議가 在籍議員 過半數의 贊成을 얻어 可決될 때에는 十日 以內에 民議院을 解散하지 않는 限 總辭職하게 했읍니다.
따라서 이미 말씀드린 바와 마찬가지로 國務院이 民議院을 解散할 수 있는 것은 다만 民議院의 不信任決議가 나왔을 때나 또는 이에 準하는 경우, 즉 말씀하자면 第十一條 二項에 依한 民議院이 條約의 批准에 依한 同意를 갖다가 否決하거나 新年度 豫算案을 그 法定期日 內에 議決하지 않는 경우에만 局限하게 했읍니다.
다만 條約의 批准 拒否와 豫算案의 不成立을 不信任決議로 看做하게 한 것은 대체로 內閣責任制의 國家에 있어서는 이러한 경우에는 憲法의 明文 如何를 막론하고 그것은 政府에 對한 國會의 不信任으로 看做되어 政府가 總辭職하거나 또는 國會를 解散하게 하는 것이 原則이기 때문입니다.
따라서 改憲案에 있어 가지고 이러한 경우를 바로 不信任決議와 同一하게 取扱을 하지 않고 그것을 不信任으로 看做할 수 있게 했읍니다.
말하자면 그것을 不信任으로 看做할 것이냐 아니냐 하는 權利는 政府에 맡겨져 있는 것입니다. 그러므로 해서 國會解散權의 發動을 그 自由裁量에 一任하게 했읍니다.
勿論 이러한 경우에 있어서의 國務院이 取할 수 있는 行動에는 國務院이 總辭職할 수도 있고 民議院을 解散할 수도 있고 또한 民議院의 反對黨과 一種의 政治的 妥協을 模索할 수도 있는 세 가지 可能性이 發見될 것입니다.
또한 이外에도 政府는 內閣責任制의 先例에 따라 가지고 어떠한 議案의 通過를 政府에 信任을 걸고 그 議案의 通過를 强行할 수도 있읍니다. 그러나 이러한 境遇에 있어서의 그 議案이 通過되지 않을 때에 다만 政府의 總辭退만을 自發的으로 結果하게 되는 것이고 民議院 解散은 될 수가 없는 것입니다.
本 改憲案에 있어서는 責任政治의 完全을 期한다는 意味에서 國務院의 存立은 언제나 民議院의 存立에 隷屬하게 했읍니다.
卽 말씀하자면 第七十一條 四項에 依해 가지고 國務院은 民議院 議員總選擧 時 처음으로 民議院이 集會한 때에는 總辭職하게 한 것입니다.
이와 같이 國務院의 存立을 民議院의 存立에 隷屬케 하는 것은 佛蘭西 第四共和國 憲法 및 日本 憲法의 前例로서 要컨대 民議院에 依하여 成立된 國務院은 언제나 그 民議院과 運命을 같이하는 것이 옳다는 생각입니다.
그러나 民議院이 解散할지라도 새로이 總選擧에 依해 가지고 民議院이 集會할 때까지의 空白狀態를 防止하기 爲해 가지고 國務院은 後任 國務總理가 選任될 때까지 繼續해서 그 職務를 擔當하게 했읍니다. 그러나 이러한 경우의 國務院은 다만 選擧管理와 現狀 維持에 必要한 範圍 內에서만 그 權限을 行使할 수 있으리라고 이렇게 생각이 되는 것입니다.
司法權의 獨立에 대해서 말씀드리겠읍니다.
司法權의 獨立과 裁判의 公正을 期하기 爲하여 第七十八條의 規定에 依하여 大法院長과 大法官은 法官의 資格을 가진 者로써 組織되는 選擧人團에서 이를 選擧하도록 했읍니다.
그 以外의 法官은 大法官會議의 決議에 따라서 大法院長이 이를 任命하게 했읍니다. 現行 憲法에 있어서의 大統領에 依한 法官의 任命制가 司法權의 獨立을 侵害하고 그 政治化를 가져왔다는 쓰라린 經驗에 비추어 가지고 最少限으로 大法院長과 大法官의 選出을 하는 것을 좋다고 이렇게 생각을 하였읍니다. 大法院長과 大法官을 選擧制로 한다는 데에 대해서는 아무 異論이 없읍니다마는 다만 이러한 경우에 資格을 가진 者로써 組織되는 選擧人團에 의해 가지고 이 大法院長과 大法官을 選出케 하는 制度를 採擇했읍니다. 따라서 法官의 資格을 가진 者로써 組織되는 選擧人團의 具體的인 內容 如何는 따로 勿論 法院組織法에서 定해야 될 것이라고 생각합니다. 그러나 本 委員會로서는 대체로 支院長 以上의 法院長, 支廳 檢事長 以上의 檢事長, 各 地方 辯護士協會 會長, 各 法科大學의 學長 等이 바로 그 選擧人團이 되는 것이 좋지 않을까 이렇게 생각을 하였읍니다.
憲法裁判所에 對해서 말씀드리겠읍니다.
法律의 違憲審査를 法院에 주지 않고 獨立된 憲法裁判所로 하여금 이것을 管轄케 하는 理由에 對해서는 이미 充分히 이것을 說明한 바 있읍니다.
勿論 現行 憲法에 있어서도 法律에 의한 違憲審査는 憲法委員會의 管轄로 하게 했읍니다. 그러나 이 憲法委員會는 常設機關이 아닌 同時에 또한 그 構成員에 있어서도 그 半數는 國會의 現役 國會議員들로써 充當을 한 까닭에 그 專門的 知識의 缺如와 所屬政黨의 政治的 利害關係로 말미암아서 그것은 事實上 開店 休業的인 無用한 機關으로 轉落하고 말았읍니다.
따라서 法律에 의한 違憲審査權을 法院에 주지 않을 바에는 이러한 憲法委員會의 常設機關化하고 그 機能의 發揮를 위해서 그 組織을 合理化하는 同時에 憲法 問題에 關한 모든 爭議를 그 管轄로 하게 하는 것이 理想的이라는 理由에서 從來의 憲法委員會를 常設의 憲法裁判所로 代置했읍니다. 뿐만 아니라 이러한 憲法裁判所…… 憲法裁判所는 彈劾裁判까지를 管轄하기로 했읍니다. 그러므로 해서 現行 憲法의 機能까지를 擔當하게 했읍니다. 憲法裁判所의 常設化에 있어서 于先 問題될 수 있는 것은 그 構成에 關한 問題가 憲法裁判所의 對象이 되는 憲法裁判은 憲法의 運用에 있어 가지고 政治的 問題에 대한 司法的 統制를 意味하는 까닭에 그 構成에 있어서도 非政治的 問題를 다루는 法院의 組織과 同一하게 할 수는 없읍니다.
뿐만 아니라 그 裁判은 모든 國家的 機關을 權威的으로 拘束하게 되는 까닭에 그 裁判의 權威를 保障하기 위해서 그 審判官은 國家의 最高機關인 大統領과 大法院, 國會 參議院 等에 의해 가지고 選出하게 한 것입니다. 그러나 憲法裁判所의 政治的 獨立性과 그 公正性을 保障하기 위해서 大統領과 國會가 그 審判官을 選任하게 하는 境遇일지라도 一定한 法官의 資格을 가진 者만을 選出하게 하는 것이 또한 理想的이라고 생각하는 것입니다. 이러한 理由에서 本 改憲案에 있어 가지고는 第八十三條 四의 規定에 의해서 憲法裁判所의 審判官은 九人으로 하고 그 三分의 一은 大統領이, 그 三分의 一은 大法院이, 그 三分의 一은 國會의 參議院이 各各 一定한 法官의 資格을 가진 者 中에서 選任하도록 했읍니다.
勿論 同條 第六項에 있어서는 憲法裁判所의 組織, 審判官의 資格, 任命方法과 審判의 節次 等에 대해서는 따로 法律로서 定해야 할 것입니다. 적어도 法官의 資格을 具備한 者가 이 憲法裁判所의 審判官이 되는 것입니다. 다만 憲法裁判所의 獨立性과 政治的 中立性을 保障하기 위하여 第四項에서 審判官의 政黨加入과 政治에의 關與를 禁止하고 있읍니다.
그 外에도 職業의 兼職을 禁하자는 말도 있었읍니다마는 職業의 兼職을 禁하는 規定은 憲法에는 두지 않기로 하고 다만 이 規定은 憲法裁判所법에서 이것을 定할 것으로 생각하고 있읍니다.
本 改憲案에 있어 가지고 憲法裁判所의 管轄 對象은 法律의 違憲 與否 審査, 憲法에 關한 最終的인 解釋, 國家機關 間의 權限爭議, 政黨의 解散, 彈劾裁判, 大統領 大法院長과 大法官의 選擧에 關한 訴訟 等으로 했읍니다. 于先 法律의 違憲 與否의 審査에 있어서는 大體로 現行 憲法의 違憲審査에 있어서와 같이 그 法律이 어떠한 具體的 事件에 關한 裁判의 前提가 되었을 때에만 憲法裁判所가 그것을 審査하도록 하는 境遇와 그 法律로 因해서 國民이 直接으로 權利의 侵害를 받을 境遇에 그 被害者의 訴請에 의해 가지고 憲法裁判所가 그것을 審査할 수 있게 하는 두 가지 境遇로 區別될 수가 있읍니다.
勿論 後者의 이른바 憲法訴請의 境遇에는 現行 憲法下에서는 認定되지 않은 새로운 制度로서 그 詳細한 規定에 대해서는 憲法裁判所法에 이것을 定할 것으로 생각하고 있읍니다.
둘째로 憲法에 關한 最終的 解釋이란 法律의 違憲審査의 問題에 대해서 그것이 裁判의 前提가 되지 않거나 또는 憲法의 訴請의 對象이 되지 않을 境遇에 있어 가지고도 그 解釋에 關한 國家의 各 機關 間의 問題가 되는 境遇에는 또는 法律의 違憲 以外에 憲法解釋이 問題가 되는 境遇에는 憲法裁判所가 그것을 權威的으로 解釋하게 했읍니다.
이러한 境遇가 바로 憲法의 소위 抽象的인 規範統制라고 하는 것입니다.
셋째로 國家機關 間의 權限爭議에 대해서는 傳統的인 佛蘭西의 權限裁判所에 있어서와 같이 여기에 關한 特別機關을 設定하는 境遇도 있읍니다마는 이러한 權限爭議의 稀少를 考慮해 가지고 이것을 憲法裁判所의 管轄로 하게 하였읍니다. 다만 聯邦政府와 州政府 間의 權限爭議를 西獨 憲法의 境遇에 있어서 볼 수 있는 바와 같이 憲法裁判所의 管轄로 하게 한 것은 바로 이런 趣旨에 의한 것입니다.
넷째로 第十三條 二項에 의한 政黨의 自由를 保障하기 위해 가지고 그 解散은 憲法裁判所의 判決로 하게 한 것입니다. 이것은 이미 說明은 자세히 올렸다고 봅니다.
다섯째로 現行 憲法의 彈劾裁判所를 廢止하고 그것을 憲法裁判所의 權限으로 하게 했읍니다. 이것은 現代 憲法에 있어 가지고 重要한 國家機關에 對한 彈劾裁判은 오로지 前 時代의 遺物을 意味함은 重要性도 없을 뿐만 아니라 또한 內閣責任制를 採擇하고 있는 우리 憲法에 있어서는 그 責任政治의 結果로 因해 가지고 事實上 理論的 根據가 薄弱한 것입니다.
여섯째로 憲法裁判所에 選擧訴訟을 擔當하게 하는 前例는 다른 나라에는 없읍니다마는 憲法裁判所를 常設機關으로 하는 以上 그 事務의 量을 考慮해 가지고 大統領, 大法院長과 大法官에 關한 選擧訴訟을 그 管轄로 하게 했읍니다.
特히 이 中에서 大法院長과 大法官의 選擧에 關한 選擧訴訟을 憲法裁判所가 管轄하게 하는 것은 그 性質上 當然한 것이라고 이렇게 생각이 됩니다.
다만 選擧起草委員會에서 國會議員選擧에 關한 訴訟을 法院으로 하여금 管轄케 하자는 것이 合理的이라는 理由에서 從前의 法院의 管轄로 그냥 두고 있는 것입니다.
財政에 關해 가지고 또 말씀을 드리겠읍니다. 于先 改憲案에 있어 가지고는 第十章 「財政」에 關한 規定에서 從來의 假豫算制度를 廢止를 하고 그 代身 第九十四條에 의해 가지고 다음과 같은 救濟策을 新設했읍니다. 이 國會가 會計年度까지 豫算을 議決하지 않을 때에는 政府는 國會에서 豫算이 議決될 때까지 公務員의 俸給과 事務處理에 必要한 基本的 經費, 法律에 의하여 設置된 機關과 施設의 維持費 또 法律로서 支出할 義務가 있는 經費, 前年度 豫算에서 承認한 繼續事業費 같은 現狀維持的 經費를 前年度 豫算에 準해 가지고 그 歲入의 範圍 內에서 支出하도록 이렇게 했읍니다.
內閣責任制에 있어서는 頻繁한 國會의 解散이 豫想되기 때문에 會計年度가 開始되기까지의 豫算의 議決이 不可能한 境遇가 많음으로 이런 것을 救濟하기 위해 가지고 現行 憲法의 假豫算制度보다는 西獨 憲法의 前例에 따르는 以上과 같은 措置를 하는 것이 效果的이 아닌가 이렇게 생각을 했읍니다.
其他 문제에 對해 가지고 약간 말씀드리겠읍니다.
改憲案에 있어 가지고…… 本 改憲案에 있어 가지고 지금까지의 現行 憲法에 비추어 가지고 憲法 第二十七條의 二項을 新設하고 公務員의 政治的 中立性과 身分은 法律에 의해 가지고 이것을 保障할 것을 憲法的으로 아주 規定을 했읍니다.
特히 第七十五條에 있어서는 第二項을 新設해 가지고 警察의 中立을 保障하기 위해 가지고 必要한 機構를 設置할 것을 또한 憲法的으로 이것을 規定했읍니다.
지금 國會에서 審議가 되고 있는 警察中立化法案도 이 趣旨에 의한 것이라고 이렇게 생각이 됩니다.
또 한 가지 選擧의 公正을 期하기 위해 가지고 第七十五條의 二의 規定에 의해 가지고 憲法機關으로서 中央選擧委員會를 新設하게 했읍니다. 이것은 이미 說明을 충분히 했다고 생각합니다. 따라서 그 委員은 大法官 中에서 互選한 三人과 政黨에서 推薦한 六人의 委員으로 構成하게 했읍니다. 委員長은 政治的 中立을 圖謀하기 爲해 가지고 大法官인 委員 中에서 互選하도록 했읍니다. 종전의 경우에 비추어 가지고 大法官을 中央選擧委員會 委員으로 하게 하는 것은 大法官의 地位에 對한 過重한 負擔이 됨으로 해 가지고…… 大法官 以外에는 안됩니다마는, 大法官 以外에는 거기에 代置할 만한 適任者가 없읍니다.
그러므로 해서 法院 側에서 이 問題에 對해서 反對를 많이 했읍니다마는 그 反對에 不拘하고 大法官을 委員으로 하게 했읍니다. 다만 中央選擧委員會의 組織과 權限, 其他 必要한 事項은 法律에 委任했읍니다. 지금 現在 上程이 되고 있는 中央選擧委員會法이 바로 그것입니다.
또한 本 改憲案에 있어 가지고는 二·四 波動에 依한 經驗이 비추어 가지고 地方自治政治의 改惡을 防止하기 爲해서 地方自治團體의 長, 特히 市·邑·面長은 直選制로 하도록 이것을 憲法에 保障을 했읍니다. 이것이 바로 九十七條 一項이 되는 것입니다.
以上과 같이 五十二條, 七個 項目에 대한 本 改憲案에 대한 槪要를 說明 드렸읍니다. 여러 가지 工夫가 不足해서 충분하지는 못하다고 생각합니다마는 이것으로써 여러분의 諒解를 求하고저 하는 것입니다.
◯議長(郭尙勳) 지금 鄭 委員長의 說明이 끝났읍니다. 여러 時間 걸렸읍니다. 그리고 提案者의 說明은 끝났읍니다마는 質疑 討論, 勿論 修正案은 없읍니다마는 이 節次가 남아 있는데 오늘은 時間이 늦었고 해서 이 節次는 來日 다시 始作하기로 하고 오늘은 이것으로써 散會하고 來日 午前 十時에 다시 開議하기로 하겠읍니다.
(下午 二時十三分 散會)
