헌 정 사
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FRUS에서 제3차 개헌 관련 논의가 발견되는 건 4·19 발발 일주일이 지난 4월 26일부터이다. 이는 FRUS의 「편집자 노트」에 소개되어 있다. 1960년 4월 26일, 이승만 대통령의 즉각 사임을 요구하는 결의안이 국회에서 채택되었다. 국회는 이 결의안을 통해 1960년 3월 15일 실시된 정부통령 선거를 무효로 하고 재선거를 실시해야 한다고 주장했다. 또 과도정부 하에서 완전 내각제 개헌을 추진하고, 개헌 후 민의원을 해산하고 총선을 실시해야 한다고 밝혔다.

4월 27일 이승만 대통령이 국회에 사임서를 제출했으며, 허정이 과도정부의 대통령 대행을 맡았다. 이를 두고 미국은 허정 과도정부가 내각 책임제로의 헌법 개정을 둘러싸고 국회 내에서 투쟁이 일어나기 전에 새로운 선거를 잘 감독해야 한다고 보았다. 또 이승만이 차후에 대통령직을 다시 맡고 싶어한다고 보고 있기도 했다. ^註02

1960년 5월 4일, 헌법 개정과 관련된 논의가 다시 미국 자료에 등장한다. 국무부는 5월 10일까지 개헌안이 국회 본회의에 제출될 것이며 과도정부의 수반 허정이 개헌안의 통과 이전까지 대통령 선거 일정을 명확하게 잡지 않을 것이라는 주한 미 대사관의 보고를 받고 우려를 표했다. 국무부는 현 국회가 상황을 장악하고 주도하고 있으며, 사실상 허정의 주도권이 없다고 보았다. 국무부는 줄곧 자유당이 다수를 장악하고 있는 현 국회가 유지될수록 자유당이 권위를 회복해서 이승만이 복귀할 수 있는 발판이 마련될 수 있다고 보고 있었다.

또 국무부는 허정의 묵인 하에 국회가 추구하고 있는 일련의 정치 과정이 한국인의 불만을 잠재우고, 현 상황의 즉각적 필요를 충족시키고 있는지 의문을 품었다. 국무부는 최근 부산, 대구, 서울에서 진행되는 시위가 국회의 즉각적 해산, 개헌 보류, 새로운 정부통령 선거의 실시 등을 요구한다는 정보를 접하고 이와 같은 시위가 한국인의 감정을 반영하고 있다고 보고 있었다.

국무부는 경제발전 계획의 개편 및 간소화, 경찰개혁, 행정 효율성 증진, 부패 제거, 군정법령 55호·88호 폐기, 국가보안법 개정, 지방자치제에 대한 입법 조치와 같은 행보는 매우 바람직하다고 보았다. 그러나 허정이 정치적 주도권을 발휘하지 못하거나 자유당이 다수인 현재의 국회에 위기 극복의 지도력을 사실상 발휘하지 못한다면, 그가 여전히 이승만 정권과 연계되어 있거나 이승만 정권의 도구라는 인상을 주는 것을 피할 수 없을 것이었다.

국무부는 이와 같은 상황이 미국의 입장에서 매우 심각한 상황을 야기할 수 있다고 보았다. 대중들에게 기만과 좌절의 감정을 고취하고, 이를 통해 지금보다 더 심각한 시위가 발발할 수 있으며, 공산주의자들이 그 틈을 타서 시위를 조장할 수도 있기 때문이었다. 그러므로 국무부는 허정이 이승만 정권의 몰락을 이끌었던 대규모 시위가 일어나는 일을 미연에 방지하기 위해서라도 정치적으로 매우 신속히 움직여야 한다고 보았다.

그러므로 국무부는 대중들의 기본적 바람을 충족시키기 위해 국회의원들이 즉각 사임하고 새로운 총선을 치른 후 정부 구조를 바꿀지 결정해야 한다는 사실을 허정이 공개적으로 요구해야 한다고 보았다. 국무부는 현 국회가 정부 구조를 개혁하려고 한다는 사실을 알고 있지만, 대중들이 이를 수용할 준비가 되어있지 않다고 판단하고 있었다. 그렇기에 국무부는 허정 과도정부와 현 국회가 추구하는 있는 선개헌-후선거 노선보다는 선선거-후개헌의 노선을 원하고 있었다.

그러나 국무부는 허정에게 언제 그리고 어떻게 이러한 입장을 제시해야 할지는 주한 미 대사의 재량에 따르도록 했다. 주한 미 대사가 허정과 이 문제를 논의하면서 그에게 최대한 빠른 시일 내로 4년 임기의 정부통령 선거일을 공표하고, 선거가 엄격한 법적인 헌법적 절차에 의해 치러질 것을 언명하도록 강조했다. 또 현재 철저하게 불신임받는 국회가 정부 구조를 바꾸고 언제 대통령 선거를 치를지 결정하는 것이 타당한지에 대해 심각한 의문을 허정이 가져야 한다고 언급했다. 대중들은 분명 새로운 4년 임기의 정부통령 선거, 국회의원들의 즉각 사임, 새로운 총선 일자 공표 외에는 받아들이려 하지 않을 것이다. 그렇기 때문에 대중들의 바람에 부응할 수 있는 새로운 국회만이 현재의 한국 정부 구조를 변경할지 말지를 결정할 수 있을 것이다. 또 국무부는 약한 행정부를 수반하는 내각제 채택에 의구심을 갖고 있으며 한국이 그런 복잡한 정부 형태를 받아들일 준비가 됐는지 의문이라고 평했다. 그러나 이는 한국인들과 공정한 자유 선거로 선출된 국회가 결정할 문제였다.

요약하자면 국무부는 허정 과도정부와 현 국회 모두 이승만 정권과 연계된 구질서의 산물로 보았으며, 국무부는 현 국회에서 진행되는 정치/헌법 관련 논의를 긍정적으로 보고 있지 않았다. 오히려 현 국회가 주도하는 헌법 개정 논의는 대중의 불만을 야기하여, 공산주의자들이 암약할 수 있는 영역을 늘릴 것이었다. 국무부는 허정 과도정부가 과감한 조치를 실시할 수 있도록 주한 미 대사가 허정에게 조언을 해주기를 원했으며, 허정이 정부통령 재선거 일자를 빨리 확정하고, 선거가 매우 공정하게 진행되도록 할 것을 주문했다. ^註03

다음 날인 5월 5일 미국 국무부가 주한 미 대사관으로 보낸 전문에 드러난 인식도 유사했다. 국무부는 4·19 이후 한국에서 벌어지고 있는 일련의 일들이 “한국만의 문제가 아닌 자유 세계 전체에서 미국이 맞닥뜨린 시험대”라 보고 있었다. 특히 국무부는 허정 과도정부의 핵심 과업으로 “새로운 선거의 공표, 개헌의 방식과 누가 개헌을 할지 결정하는 것”을 꼽았다. 만약 이와 같은 과업이 잘 이루어지지 못한다면, 다시 또 대중 봉기가 발발할 수도 있고, 만약 그렇게 되었을 때 대중의 의도를 지지해줄 버마의 네윈(Newin) 식의 ‘과도 통치’를 염두에 두고 있기도 했다. 국무부의 딜런(Dillon)은 선거 재실시, 헌법 개정, 현 국회의 정당성과 관련된 문제를 두고 주한 미 대사관의 의견을 물었다. ^註04

이와 같은 국무부의 질의에 대해 월터 매카나기(Walter McConaughy) 주한 미 대사는 1960년 5월 7일 다음과 같은 답변을 보냈다. 그는 “대다수의 한국 대중과 학생들이 내각제로의 헌법 개정을 선호하고 있으며, 기존의 국회를 해산하기보다는 현 국회가 이를 수행하기를 희망하고 있다”고 보고했다. 국무부와는 뚜렷하게 대비되는 인식이었다. 대구와 대전으로 현장 조사를 나갔던 대사관 직원들도 “서울 밖의 여론도 사실상 개헌에 우호적이며 현 국회가 개헌 작업을 수행하는 것에 대해 강한 반대 여론이 없으며, 즉각적인 대통령 선거 재실시를 거의 요구하지 않는다”고 보고했다. 이어 매카나기 대사는 5월 5일 개최된 개헌 공청회에서도 13명의 전문가 중 오직 한 명만이 현 국회의 개헌 수행 ‘권리’를 지적했다는 언급하면서 현 국회를 통해서 헌법 개정이 충분히 가능하리라고 예측했다. ^註05

주한 미 대사관은 ‘1인 독재’의 부활을 방지한다는 측면에서 내각제가 한국 국민에게 호소하는 바가 크며, 국회가 적당한 시일 내에 개헌을 통과시키고, 개헌안 통과 즉시 국회가 즉시 사임하고 새로운 선거를 실시하리라고 본다고 적었다. 특히 많은 한국인들은 개헌이 8월 15일 이전에 수립되어야 한다고 의견을 표하고 있었다. 주한 미 대사관은 즉각적인 국회 해산을 주장하는 일부 시위는 이를 통해 가장 이득을 볼 당파가 조장했을 가능성을 언급했으며, 이는 4월 19일과 26일의 시위처럼 ‘자발적’인 시위는 아니라고 보고했다. 그리고 현 국회가 개헌 작업에 몰두하고 있고, 개헌안 통과 이후 즉각 해산하리라는 정치 일정을 재확인했다. 그리고 대사관은 5월 10일이라는 시한에 맞게 개헌안이 제출되리라고 예상했다. ^註06

대사관의 보고를 받은 국무부는 한국인들 스스로 최근의 정치적 위기에 대한 해법을 실행할 수 있다면 미국과 한국 모두에 이익이 될 것이라고 말했다. 대사관의 보고를 받은 후 한국인들이 빠른 시일 내에 선거를 통해 새로운 지도자를 선출하기를 원한다는 초기의 인식을 수정했다. 국무부는 네윈 식의 ‘과도통치’를 한국에 적용하기보다는 대다수의 한국 대중과 학생들이 내각제 개헌을 선호하고 현 국회가 해산하지 않은 상태에서 개헌을 수행하기를 바란다면, 미국이 대다수의 한국인의 감정에 반하는 시도를 해서는 안 된다고 결론지었다. ^註07

이후 미국은 한국 측이 설정한 정치 일정을 지근거리에서 관찰했다. 1960년 5월 11일 개헌안 기초 특별위원회가 내각 책임제 개헌안을 국회에 정식 제안했다. 1960년 6월 8일 워싱턴에서 열린 제447차 국가안전보장회의에서 딜런(Dillon)은 6월 10일 남한에서 개헌안이 심의될 것이며, 개헌안이 통과된 이후, 총선은 헌법 채택 이후 45일 내에 실시될 것이라고 발언했다. ^註08

1960년 6월 10일 내각 책임제 개헌안이 국회 본회의에 상정되었다. 다음날인 6월 11일, 미 국무부는 주한 미 대사관에 다음과 같은 전문을 발송했다. 우선 국무부는 “국회가 개헌안을 승인할 것”이라 내다봤다. 국무부는 “분명한 지도자의 부족으로 내각 책임제의 실험이 시도되어야 한다”고 주장한 주한 미 대사관에 의견에 동조했다. 그러나 동시에 국무부는 내각 책임제의 단점도 의식하고 있었다. 첫째로, 국회 내 다수파가 존재하지 못한다면 상당수 의원의 지지를 매수하는 불안정한 연립 정부가 등장할 수 있었다. 둘째로, 일당 독재가 이루어진다면 부패행위가 지속될 수도 있었다. 국무부는 현재 다수당이 될 수 있는 유일한 집단으로 민주당을 꼽았다. 그렇기에 미국은 선거 과정에서 ‘분별 있게’ 민주당을 지지해야 한다고 보았다.

미국이 바라는 최선의 결과는 다음과 같았다. 민주당이 다수당이 되고, 보수당이 소수당의 지위를 차지하며, 또 공산주의자가 아닌 혁신계가 원내에 진입하는 것이었다. 또 미국은 장면이 대통령이 되는 편이 나으며, 만약 장면이 총리가 된다면 약한 리더십의 정부가 등장하고 민주당 내의 긴장이 고조될 수 있다고 보았다. ^註09

6월 15일, 찬성 208, 반대 3명으로 양원제(하원인 민의원, 상원인 참의원)와 내각 책임제를 담은 헌법 개정안이 통과되었다. 이에 따라 허정 대통령 권한대행은 국무총리가 되었으며 국회의장 곽상훈이 선거가 열리기 전까지 국회의장과 대통령 권한대행을 겸직했다. ^註10 과도정부는 6월 27일, 민의원과 참의원 선거가 7월 29일 열릴 것이라 발표했다. 주한 미 대사관은 민주당이 민의원 선거의 233석 중 120석 정도를 차지하여 가까스로 과반수를 획득할 가능성이 높다고 보고했다. 70~80석은 무소속(구자유당 소속을 포함), 나머지는 다양한 ‘혁신계’ 정당들이 차지할 것으로 내다보았다. 어떤 경우든 새로운 정부는 민주당 내 두 분파 간의 타협을 필요로 할 것이며, 두 분파의 타협이 성공적으로 이루어진다면 이들이 대통령직과 국무총리직을 포함하여 내각과 의회의 직책을 균등하게 나눌 가능성이 높다고 보고했다.

이어서 주한 미 대사관 역시 국무부와 마찬가지로 대통령직에 적합한 인물로 장면을 꼽았다. 장면은 “기질과 재능면에서 대통령에 어울리는 자격이 있으며, 분파 정치에 벗어나 현재 한국이 필요로 하는 안정성과 방향 감각을 제공할 수 있는 인물”이었다. 또 장면이 당 활동에 거리를 두는 대통령직을 맡아야만 민주당의 분파주의가 잦아들 것이라고 내다보고 있었다. 주한 미 대사관은 “한국에서의 지난 경험은, 많은 개인과 단체들이 효과적인 대의 민주주의의 요구사항과 기본 가치들을 이해하고 있는 것으로 보이긴 하지만 이들이 자신들의 인식 수준과는 부합하지 않는 전체 상황 아래서 기능하고 있다는 점을 알게 해준다. 그래서 민주적인 틀 안에서 정치적 안정을 장기적으로 유지하기 위해서는 A) 정부 및 정당 내 경험 있고 책임감 있는 리더십의 발전 B) 정부 행정 및 정당 운영에서 높은 기준의 정직성과 효율성을 토대로 대중들의 실현 가능한 열망을 건전한 정책으로 반영하고자 하는 보다 적극적인 태도 C) 자립 경제 수립 과정에서의 눈에 띄는 성취를 자극할 심리적 환경, 정치적 행동 양식과 가치, 그리고 경제적 상황과 같은 전체 상황의 변화가 필수적”이라고 적었다. ^註11

하지만 선거 결과는 미국의 예측을 훨씬 뛰어넘었다. 민주당은 민의원 선거(233석)에서 175석을 차지하는 압승을 거두었다. 무소속은 49석뿐이었다. 민주당의 의석 점유율은 75%를 상회했으며, 오히려 민주당의 압승으로 인해 구파와 신파의 내부 투쟁은 더 격렬해졌다. 민주당의 구파와 신파가 참의원 의장 후보로 누구를 낼지 합의를 보지 못함에 따라서 무소속 백낙준이 참의원 의장으로 선출되었다.

민주당 내부의 신구파 투쟁으로 인해 미국이 바랐던 것처럼 장면의 대통령 선출 역시 가능하지 않았다. 8월 12일 민주당 구파인 윤보선이 대통령이 되었고, 윤보선은 같은 파인 김도연을 국무총리로 지명했으나 112대 111이라는 근소한 차이로 부결되었다. 이후 장면이 국무총리로 지명했으며, 117대 107로 장면은 가까스로 국무총리가 될 수 있었다. 8월 19일 장면이 국무총리로 임명되었다. ^註12 장면은 14개 내각 직책 중 2개만을 민주당 구파 구성원에게 할당했는데, 이에 대한 구파의 반발이 거세자 4개의 자리를 구파에 할당할 수밖에 없었다. ^註13

FRUS의 내용을 통해 가늠해볼 수 있는 것은 4·19 혁명과 이승만의 하야 이후 긴박하게 진행된 정치 일정을 두고 미 국무부와 주한 미 대사관이 비상한 관심을 기울였다는 사실이다. 미국 국무부의 관심은 현 국회가 헌법 개정을 수행할 수 있는지의 여부였다. 이는 국회의 능력 자체보다도 한국 대중의 민심을 우려한 태도였다.

국무부와 달리 주한 미 대사관은 현 국회의 시급수습책에 일정 부분 만족감을 표했고, 내각 책임제로의 개헌 일정을 일정하게 지지하는 양상을 보여준다. 국무부와 대사관 모두 ‘내각 책임제’라는 한국에서 새로운 정치 형태의 등장과 이를 담아낸 개헌안 그 자체의 세세한 내용을 두고서는 깊숙한 개입을 하지 않았다는 인상을 준다. 이는 4·19 이후 등장한 한국 대중의 민심을 거스르지 않으려는 미국의 자세였다.