헌 정 사
자료DB

TO: Mr. Morris Wolf General Counsel

FROM: John W. Connelly, Jr.

SUBJECT: Report on Economic Provisions of the Constitution of the Republic of Korea

The purpose of this report is to analyze the economic provisions of the Constitution of the Republic of Korea, legislation implementing those Constitutional provisions and several aspects of property ownership as those subjects are related to plans for the economic exploitation of resources and the industrial expansion of the Republic of Korea. The analysis is intended to supply pertinent information to Mr. Tyler Wood for his consideration in discharging his functions as Economic Coordinator to the U.N. Command in Korea.

In your letter of January 27, 1954 to me you described the desired scope of this report as follows:

“Mr. Wood suggested that you direct your attention to the legal restrictions to private enterprise in the Korean Constitution, particularly Chapter VI (Articles 84-89). He would like to know the background to these provisions and all instances of their legal application and interpretation since the adoption of the Constitution on July 12, 1948. In addition to information concerning the legal construction given to such broad terms as 'important mineral resources,' 'important transportation and communication enterprises,' 'natural resources' and 'foreign trade,' Mr. Wood would like to know of instances of the legal use of the constitutional power to declare enterprises as 'having public character' (Article 87). He would also like to know the extent to which Article 88 has been applied.

“Mr. Wood recognizes that there may be instances where the de facto economic situation does not conform to the constitutional provisions. However, he believes that a detailed study of the economic situation should be performed in the field, with your memorandum confined to the legal aspects of the limitations. Consequently, I suggest you restrict your memorandum to such illustrative economic facts as are readily available to you here in Washington.

“Once you have ascertained the extent and nature of the legal limitation, Mr. Wood would like to have your suggestions as to possible methods by which such obstacles to private enterprise may be overcome, and your recommendation of the most expeditious and effective method. Perhaps the most immediate problem in this regard facing Mr. Wood, as Economic Coordinator, is to find a satisfactory method for denationalizing a large number of existing enterprises which the Korean Government acquired by expropriating Japanese properties. Secondly, U.S. and U.N. foreign assistance will be used to create certain new enterprises in Korea. It is desirable that, wherever possible, these be established as private enterprises. In addition, it is hoped that the example of such private enterprises and the removal of obstacles to private activity will encourage foreign private capital and/or foreign corporations to invest money or other resources in Korean industry.”

The articles of Chapter 6 of the Constitution of the Republic of Korea, entitled “Economy”, read as follows:

The principle of the economic order of the Korean Republic shall be to realize social justice, to meet the basic demands of all citizens and to encourage the development of a balanced economy.

Within the limits of the foregoing paragraph the economic freedom of each individual shall be guaranteed.

Mines and other important mineral resources, marine resources, water power and natural powers which may be utilized economically shall be owned by the State. In order to utilize and develop such resources, licenses shall, in case of public necessity, be granted for a limited period to private persons in accordance with the provisions of law and shall be cancelled in accordance with the provisions of law.

Farmland shall be distributed to self-tilling farmers. The method of distribution, the extent of possession, and the nature and restrictions of ownership shall be determined by law.

Important transportation and communication enterprises, financial and insurance institutions, electricity, irrigation, water supply, gas and any enterprises having public character, shall be managed by the government or by juridical persons of public law. When required by public necessity such enterprises shall be licensed to private individuals in accordance with the provisions of law and licenses shall be cancelled in accordance with the provisions of law.

Foreign trade shall be under the control of the government.

In order to meet urgent necessities of national defense or national life private enterprises shall be transferred to state or public ownership, or their management shall be placed under control or supervision of the state or juridical persons of public law, when it is deemed urgently necessary in accordance with provisions of law.

Art. 15, par. 2 of this Constitution shall be applicable to the cancellation of a license, the expropriation, use or restriction of property as provided in Art. 85-88.

Article 15 of the Constitution, referred to in Article 89 quoted above, reads as follows:

The right of property shall be guaranteed. Its nature and restrictions shall be defined by law. The exercise of property rights shall conform to the public welfare. Expropriation, use or restriction of private property for public purposes shall be accompanied by due compensation in accordance with the provisions of law.

The article as printed in translation is not divided into paragraphs but appears in Chapter 2 of the Constitution.

The questions asked and the Constitutional provisions they affect are comprehensive. In order to answer some of the questions in a definitive way it would be necessary to confer with Koreans thoroughly familiar with current legislation and government practices in the Republic of Korea. However, I have refrained from doing so on oral instructions indicating that such a procedure might compromise security or create embarrassment. This has imposed a limitation on sources of information which I have sought to remedy by referring to material, such as that listed below, which I have found scattered in various Government offices in Washington.

1. Reports of various kinds from the XXIVth Corps and from U.S. Army Military Government in Korea made during the period of our military occupation of South Korea, 1945-48, and for a short time thereafter.

2. Dispatches and reports of various kinds made by the U.S. Embassy and by E.C.A.-M.S.A.-F.O.A. from Korea during the periods from 1948 to the present.

3. Periodic summaries of significant developments prepared by Army, State, or F.O.A. or its predecessors.

4. Translations of daily Korean newspaper reports made by the U.S. Embassy in Korea for a while and later by a monitoring service, or brief weekly summaries of such reports.

5. Weekly summaries of action of the National Assembly of the Republic of Korea, made, with several interruptions, by the U.S. Embassy.

6. Translations of some laws enacted by the National Assembly and of some Presidential Decrees made for a while by the U.S. Embassy and later by a translation pool of UNCURK, UNCACK, UNKRA, KCACK, and others.

7. Military Government Ordinances and Japanese codes and laws, many of which are still in force in the Republic of Korea.

8. Selected Legal Opinions of the Department of Justice, U.S. Military Government in Korea, 1946-48.

9. National Intelligence Surveys (NIS Reports) on Korea prepared by various Departments of our government, and combined and edited by CIA, dealing with military, political, social, economic, psychological and other aspects of conditions in Korea in more or less broad terms.

10. A few books and magazine articles on various aspects of conditions in Korea.

11. Various UN publications, U.S. Senate and other Government publications dealing with Korea.

A considerable amount of the material consulted in different offices and some of that actually assembled for my use here has been classified. All of it has been useful in recalling to me my own experiences in Military Government in Korea and in outlining developments which took place after I left in May 1948. However, I have found that in developing answers to these questions the use of examples taken from such a heterogeneous collection of material would prove impracticable because of lack of continuity in records, fragmentary reports on many unrelated situations and for other reasons. I have therefore refrained from citing or using any classified material. In this way, classification of this report to match classification of information derived from such sources is obviated.

The various questions asked are interrelated and answers to them have elements in common. This has suggested a method of treatment which consists of dividing the report into several sections, one for each question, stating in paraphrase the question dealt with, stating in general terms an answer to the question and then giving reasons to support or explain the answer. The whole report therefore consists of a series of propositions which are stated and explained in turn. In summary, and in general answer to the questions quoted above, the following propositions may be stated.

0.0 Although the economic provisions of the Constitution of the Republic of Korea and legislation implementing them establish a kind of State socialism they are not the outgrowth of an advanced socialistic philosophy which they seem to express and they do not present insuperable obstacles to the eventual development of free enterprise in the Republic of Korea.

1.0 These economic provisions of the Constitution are the outgrowth of several factors peculiar to the history of Korea and represent a natural development not related to Western socialistic doctrine.

2.0 A Financial and Property Settlement was made with the United States and various laws and Presidential Decrees have been promulgated consistent with the economic provisions or the Constitution, largely influence by the vesting of former Japanese property by the U.S. Army Military Government in Korea and by the subsequent transfer of such property to the Government of the Republic of Korea.

3.0 Various transportation and communication enterprises, financial and insurance institutions, electricity, irrigation, water supply, gas, and other enterprises having public character have been turned over to the State or its agencies for operation.

4.0 The Power to take private enterprises for public use “to meet urgent necessities of national defense or national life” has apparently been limited to immediate local requirements under martial law during the recent war with the Communists, since government ownership of vested property is so extensive.

5.0 There has been extensive but not exclusive exercise of political power in the ownership and control of property.

6.0 There are several means for overcoming apparent obstacles to free enterprise within the framework of Korean law.

7.0 Private enterprise can be established to implement aid programs of the U.S. and of the U.N. under existing law.

8.0 The means of encouraging private capital and foreign corporations to invest in Korea involve policy questions for the Government of Korea and the government of other countries, but a few suggestions can be made.

Propositions 1 to 8, inclusive, are intended to support proposition 0.0, which itself is intended to represent an answer in a nutshell to the whole problem.

1.0 The economic provisions of the Constitution of the Republic of Korea are the outgrowth of several factors peculiar to the history of Korea and they represent a natural development without the background of those socialistic movements which grew out of individualism and capitalism in Western cultures. Important factors are the tradition of authoritarianism, historical antecedents of government ownership of property, the necessity of providing quickly some kind of management for former Japanese property seized by American military authorities and transferred to the new government, the social structure of Korea and the attitudes of the Korean people towards Japanese property, and various political events shaping constitutional provisions.

1.1 The tradition of authoritarianism runs through the whole modern history of Korea. The king from early times was an autocratic oriental despot surrounded by a court to carry out his will. For several centuries China exercised suzerainty over the country, exacting annual tribute, and though in later years the political relationship was loose, it was still customary for the Korean King to receive investiture of office from the Chinese Emperor. ^註01

After the Sino-Japanese War, Japan replaced China in the control of Korea. And in 1905, following the Russo-Japanese War, it established a formal protectorate over the country. The king, by now called the Emperor, continued to rule with great ceremonial etiquette although effective control of the government was in the hands of the Japanese Resident General. In 1910 Korea was annexed to and made a part of the Japanese Empire. A governor-general of Korea was established, replacing the Royal House of Lee in authority and ruling the country with an iron hand. ^註02 This government was replaced by the United States Army Military Government which, by reason of its military character, was essentially authoritarian. ^註03

1.2 The concentration of economic power in the government, as expressed in Articles 85-88 of the Constitution, has historical antecedents. Under the old Kingdom of Korea the ruler had control of vast properties, some of which he released to private individuals, and some of which he turned over to municipalities which in turn leased them. ^註04

The development of modern institutions, such as posts, telegraph, railways, mines, lighthouses and beacons, was all under control of a branch of the Executive Council of the Royal House of Lee. ^註05 Under the Japanese these services essential to the economic exploitation and military development of the country were owned or controlled by the government. ^註06 When the United States military forces entered Korea, all property owned or controlled by the Japanese Government -- as well as by Japanese Nationals -- was vested in military government and was operated and managed by it. ^註07

1.3 During the regime of U.S. Army Military Government in Korea, all public utilities and all other properties, formerly belonging to the Japanese Government or to Japanese Nationals, were administered by the Military Government, later called South Korean Interim Government (SKIG) to designate the Korean element of USAMGIK. In effect it was all treated like state property, title to it having been taken under provisions of Ordinance Number 33 referred to above. Some small amount of such property had been disposed of by the Military Government and a program for selling to tenant farmers the farmlands formerly belonging to Japanese nationals was well advanced. ^註08

Except for this, the former Japanese property was still intact in the hands of Military Government. As the time approached for turning over to the new Korean Government all functions of government and government property, some provision had to be made for taking control, managing and operating the former Japanese properties. The obvious solution was for the new government to take and to manage the property. This practical requirement had some bearing on the economic provisions of the Constitution which was drafted in the summer of 1948.

1.4 The social structure of Korea and the attitudes of the people were such as to encourage leaving the control of former Japanese property, except farmlands, to a central authority and to influence formulation of constitutional provisions to that effect.

About 75 per cent of Korean workers were engaged in agriculture in 1938 just before the war, while less than three per cent were in industry and some 6.5 per cent were in commerce. Those in industry served for the most part as unskilled laborers, positions requiring special skills and managerial activities being held by the Japanese. The accompanying chart shows the occupational distribution of Koreans and Japanese in Korea in 1938 in percentages and indicates the manner in which the Koreans were held to less gainful occupations than the Japanese. There were relatively few Koreans who felt a special interest in participating in industry when their Constitution was framed in 1948.

It was natural that the deep animosity of the Koreans towards the Japanese should have turned towards Japanese property which they saw as a symbol of the Japanese. They all wanted to exert their power over it. But this was a community feeling which could be satisfied, except in one respect, by turning the property over to the new Government of the Republic of Korea, itself a symbol of themselves. The exception was the widespread interest in immediate distribution of the rich farmlands which they felt had been taken from them by the Japanese.

The distribution of farmlands was one of the most persistent concerns of the Korean people from the very beginning of the American occupation. This was shown in the public opinion surveys conducted by the Supreme Commander for the Allied Forces ^註10 and by the eager acceptance of the land reform instituted by USAMGIK in the spring of 1948. It is significant, therefore, that the Constitution contained provisions in Article 86 for distribution of farmland to self-tilling farmers.

1.5 Circumstances leading up to the organization of government and the circumstances surrounding the actual drafting of the Constitution in 1948, influenced the nature of its economic provisions. Some of these circumstances were political and some related to the spirit of the people.

The Independence Movement in Korea which had started as soon as the Japanese annexed the country in 1910 found open expression on March 1, 1919. Preparations were then being made for the funeral of the last Emperor of Korea and people from all over the country assembled in Seoul. Under cover of this unusual gathering, which the Japanese would in ordinary circumstances have prohibited, a group of patriots met in Seoul and issued a Declaration of Independence. They were influenced in some degree by the pronouncement which President Wilson had made a short time previously regarding the self-determination of minorities. It is curious that the signatories of the Declaration of Independence, upon completing it and providing for its dissemination, telephoned to the Japanese police from their place of meeting, told what they had done and waited for the Japanese to come and arrest them. The Declaration of Independence is a remarkable document. It abounds in expressions of brotherly love, sweetness and light which seem to have been inspired by the Confucian philosophy. ^註11 a few excerpts will illustrate this:

“… Our urgent need today is the settling-up of this house of ours and not a discussion of who has broken it down, or what has caused its ruin. Our work is to clear the future of defects in accord with the earnest dictates of conscience. Let us not be filled with bitterness or resentment over past agonies or past occasions for anger.

“Our part is to influence the Japanese Government, dominated as it is by the old idea of brute force which thinks to run counter to reason and universal law, so that it will change, act honestly and in accord with the principles of right and truth. …

“Ought not the way of enlightened courage to be to correct the evils of the past by ways that are sincere, and by truth, sympathy and friendly feeling, make a new world in which the two peoples will be equally blessed? …

“A new era wakes before our eyes, the old world of force is gone, and the new world of righteousness and truth is here. Out of the experience and travail of the old world arises this light on life's affairs. The insects stifled by the foe and snow of winter awake at this same time with the breezes of spring and the soft light of the sun upon them.

“It is the day of the restoration of all things on the full tide of which we set forth, without delay or fear. We desire a full measure of satisfaction in the way of liberty and the pursuit of happiness, and an opportunity to develop what is in us for the first glory of our people. …”

“1. This work of ours in behalf of truth, religion and life, undertaken at the request of our people, in order to make known their desire for liberty. Let no violence be done to anyone.

“2. Let those who follow us, every man, all the time, every hour, show forth with gladness this same mind.

“3. Let all things be decently and in order, so that our behavior to the very end may be honorable and upright.” ^註12

The signatures to this document follow the superscription “the 4252nd year of the Kingdom of Korea, 3d month, Representatives of the People”. The document was written just 29 years before the Constitution of 1948 was drafted. It could hardly be called militant in any sense, particularly against a class of property owners.

A Provisional Government for the New Korean Republic was established in Shanghai during 1919 (after the Declaration of Independence) and drafted a Provisional Constitution - very brief - which reads in part as follows:

“The Provisional Government, in its Council of State, has decided on a Provisional Constitution, which it now proclaims.

“1. The Korean Republic shall follow republican principles.

“2. All powers of State shall rest with the Provisional Council of State of the Provisional Government.

“3. There shall be no class distinction among the citizens of the Korean Republic, but men and women, noble and common, rich and poor, shall have equality.

“4. The citizens of the Korean Republic shall have religious liberty, freedom of speech, freedom of writing and publication, the right to hold public meetings and form social organizations and the full right to choose their dwellings or change their abode.

“5. The citizens of the Korean Republic shall have the right to vote for all public officials or to be elected to public office.

“6. Citizens will be subject to compulsory education and military service and payment of taxes.

“7. Since by the will of God the Korean Republic has arisen in the world and has come forward as a tribute to the world peace and civilization, for this reason we wish to become a member of the League of Nations.

“8. The Korean Republic will extend benevolent treatment to the former Imperial Family.

“9. The death penalty, corporal punishment and public prostitution will be abolished.

“10. Within one year of the recovery of our land the National Congress will be convened.

“Signed by: The Provisional Secretary of State, And the Ministers of Foreign Affairs, Home Affairs, Justice, Finance, War, Communications.

In the 1st Year of the Korean Republic, 4th Month.

“The following are six principles of governments:

“1. We proclaim the equality of the people and the State.

“2. The lives and property of foreigners shall be respected.

“3. All political offenders shall be specially pardoned.

“4. We will observe all treaties that shall be made with foreign powers.

“5. We swear to stand by the independence of Korea.

“6. Those who disregard the orders of the Provisional Government will be regarded as enemies of the State.” ^註13

Koreans abroad kept alive an interest in the Provisional Government established in exile, but it was not until just before the surrender of Japan in the summer of 1945 that Koreans at home took active part in a political movement. Japanese civil authorities, in anticipation of an orderly transfer of government invited several outstanding Koreans to organize a Committee of Preparation for Korean Independence. ^註14 Soon afterward Provincial Committees were organized with members from County Committees and sent 600 delegates to a Convention in Seoul on September 6. This Central Committee under the chairmanship of Lyuh Woon Heung, who has been associated with the Independent Movement of 1919, adopted a platform as follows:

1. Confiscate all Japanese-owned land and distribute it free to farmer-tillers;

2. Expropriate holdings of Korean collaborators and Japanese and place public utilities, mines, large industries and plants under State ownership;

3. Guarantee civil liberty;

4. Establish equality of sexes;

5. Lower the voting age to 18 years;

6. Abolish child labor and put into effect minimum wage laws and minimum living standards. rationing, and an 8-hour working day;

7. Conduct a vigorous campaign for universal literacy and against black-marketeers, usurers and militarists;

8. Place the State Militia and Police on a volunteer basis. Some provisions of this platform were included to placate advocates of controversial subjects but all representatives were agreed on expelling Japanese, seizing their property, and obtaining immediate independence and self-government. ^註15

The Committee of Preparation for Korean Independence arranged further that each province throughout Korea would establish its own government. Various Provisional Committees took steps immediately in this direction even before the United States troops landed in South Korea. ^註16 A de facto Korean Government, growing out of these arrangements, was in control of many parts of the country at the time of the arrival of American forces on September 6, 1945. The extension of this Government, under the name Peoples Republic of Korea, adopted in October 1945, had been encouraged by the Soviet authorities in North Korea but General John R. Hodge, on instructions from American authorities, repudiated the authority of any such groups and succeeded in disbanding them so that a representative government might be established in an orderly manner. ^註17

This movement for independence had taken on international character. On December 1, 1943 at the Cairo Conference, representatives of the United States, of the United Kingdom, and of China agreed that “in due course Korea should be free and independent”. On July 26, 1945, the Potsdam Declaration was issued reaffirming this pledge on behalf of the United States, the United Kingdom and China. A few days later, on August 8, the Union of Soviet Socialist Republics declared war on Japan and subscribed to the Potsdam Declaration. Just a few days before the final surrender of Japan, Soviet troops entered North Korea to take the surrender of Japanese forces there and United States troops entered South Korea to take surrender of Japanese troops south of the 38th parallel. On December 27, the Moscow Agreement was made between representatives of the United States, of the United Kingdom and of the U.S.S.R. China later adhered to this Agreement. It provided for the establishment of a trusteeship over Korea and the formation of a Korean Provisional Government through the activities of a Joint U.S.-U.S.S.R. Commission. ^註18 Throughout South Korea there was violent reaction to the suggestion that a trusteeship be established. It seemed too similar to representations of Japan when a protectorate over Korea was established in 1905. But the North Koreans, and leftist elements in the South, taking their cue from the Soviet Union accepted the idea of trusteeship. ^註19

In January and February, conferences were held by military representatives of the U.S. and of the U.S.S.R. upon the economic and administrative coordination of the North and the South zones of occupation, but no satisfactory agreement could be reached. What was intended only as a line delimiting the respective areas within which the American forces and the Soviet forces should accept the surrender of the Japanese military forces, now became the dividing line between two distinct political administrations.

From March 20 to May 8, 1946 meetings of the First Session of the newly organized Joint U.S.-U.S.S.R. Commission were held to work toward establishing a Korean Provisional Government but no progress was possible when the Soviet representatives insisted upon excluding from consultation all Koreans who had opposed the agreement regarding establishment of a trusteeship in the Moscow Agreement. This, of course, excluded all political parties in the South except the few directed by the Communists which had followed the party line from Moscow. ^註20

Meanwhile, Military Government had been established in Korea and constituted a separate command, United States Army Military Government in Korea (USAMGIK), under the Commanding General, United States Army Forces in Korea (USAFIK). ^註21 Except for various laws which had been repealed by Ordinance No. 11 of October 9, 1945, the system of laws in force at the time of occupation was retained in effect pursuant to Ordinance No. 21 of November 2, 1945, issued by the Military Governor. However, there was no Constitution. In the early part of 1946 an American lawyer in the Department of Justice of Military Government did some work on the skeleton outline of a Constitution for Korea which might be used in future discussions. I never examined it but understand that it related primarily to the division of political power into three coordinate branches of government and into expressions of individual rights. When I took charge of the Department of Justice of Military Government in April or May of 1946, I had no instruction regarding any work on this subject. It had been handled by a young Army officer up to that time and I do not recollect what became of the skeleton draft he was preparing. There is a possibility that this draft may have been turned over to a group of prominent Korean business and professional men who had been organized into an Advisory Council by the Commanding General for advice on various subjects. ^註22

On August 24, 1946 the Military Governor issued Ordinance No. 118 providing for the establishment of an interim legislative body. The purpose of this action, as expressed in Section 1 of the Ordinance was “to foster the development of the country on democratic principles pending the early establishment of a unified Korean State with a provisional democratic government of all Korea as provided in the Moscow Agreement”. The purpose of the legislative body was described as follows in Section 2:

“Purpose of Legislative Body. It is declared to be the purpose of Military Government to establish through broad electoral processes a legislative body which shall have the duty of formulating and presenting to the Military Governor draft laws to be used as the basis for political, economic and social reforms, pending the establishment of a Provisional Korean Democratic Government. Initially, the assembly will be composed of members partly selected and partly elected. Eventually all will be elected.”

The name of the body established was the Korean Interim Legislative Assembly (KILA). It was composed of 90 members, one-half of whom were to be elected and the other half to be appointed. Section 5 of the Ordinance described the details and powers of KILA as follows:

“It shall be the duty of the Assembly to enact ordinances on matters affecting general welfare and interest and on such matters as may be referred to it by the Military Governor. It shall also have the power to review all past appointments to the Military Government above the Civil Service Status of Class 4 and to confirm and consent to all such future appointments. Ordinances enacted by the Assembly shall have the force and effect of law when concurred in by the Military Governor, duly signed by him and sealed and published in the Official Gazette. In case the Military Governor does not concur in any ordinance, he will return it to the legislature with a written statement of reasons for nonconcurrence.”

The Korean Interim Legislative Assembly under Military Government was formally opened on December 12, 1946. ^註23 It peformed an inconsiderable amount of work during its existence, but, of course, was useful for demonstration of a democratic legislative institution, the first in which the Koreans had ever participated in any capacity. One task which this legislative body undertook, but one for which it had no authorization in its organic act -- Ordinance No. 118 -- was to prepare a Constitution for a unified Korea. To my personal knowledge no member of the Department of Justice in Military Government, over which I had charge, conferred in any way with members of the Legislative Assembly regarding the substance or the propriety of such a Constitution. As far as I know, no other American conferred in any way with members of this body. The finished document which had been passed by the Assembly was referred to my office for official translation and later for expression of opinion of the Legal Opinions Branch of the office regarding its significance. I saw the translation, then discussed with others in the office and with the Military Governor the political and legal aspects of this action by the Legislative Assembly. The matter was disposed of negatively by the Military Governor and his action was explained in a memorandum which was classified as “top-secret” for reasons which existed then but which no longer exist.

In my search for material in the present undertaking I have seen a copy of the memorandum with its enclosure, a copy of the translation of the proposed Constitution. It has now been down-graded to “secret”, although the information contained in the memorandum apparently no longer has any political or security significance, in view of political events following the establishment of the Republic of Korea. Without classifying this Report, therefore, I cannot quote from the translation of the proposed Constitution, even though that document had no classification for itself but only as an enclosure to the basic classified memorandum. The provisions of the Constitution were reported in Korean in the local press and in the Stenographic Report of Proceedings of the Korean Interim Legislative Assembly for March 11, 1947, 29th session. This is a public document. The Library of Congress has informed me informally that the Korean document, of which it has a copy, is concerned almost entirely with a description of the division of political powers and functions among various branches and departments of government, and with provisions for basic individual rights. No specific economic provisions were included, about ownership of land or other property, according to the information I received.

Early in 1947, plans were being made for a resumption of meetings of the Joint U.S.-U.S.S.R. Commission which eventually was reconvened in May 1947. Three American lawyers in the Department of Justice of USAMGIK were temporarily assigned to work with the American delegation of the Joint Commission on political and legal matters. In the course of their work they prepared drafts of constitutional provisions which it was hoped might be found acceptable to the Soviet members of the Commission when sessions were resumed. This work continued during the period of sessions lasting from May 21 to October 18, 1947. ^註24

I have recently talked with one of these lawyers and he has assured me that at no time during the work of these three lawyers on draft constitutional provisions, and in their occasional and casual consultation with a few leading Koreans, did they give any consideration to economic provisions such as government-ownership of property.

Meetings of the Joint Commission in Seoul proved abortive, and on September 17, 1947, the Secretary of State in a speech to the General Assembly of the United Nations, stated that the United States desired that the General Assembly consider the Korean problem. The General Assembly placed the Korean problem on its agenda on September 23, 1947, passed a resolution creating a United Nations Temporary Commission on Korea (UNTCOK) to observe elections in Korea and to consult elected representatives of the country who should themselves create a Provisional Government. ^註25 The purpose of leaving to Koreans the problem of establishing their own government was clearly expressed in the resolution of the General Assembly. The wording of the preliminary part of the resolution is significant.

“The General Assembly

“1. Resolves that elected representatives of the Korean people be invited to take part in the consideration of the question;

“2. Further resolves that in order to facilitate and expedite such participation and to observe that the Korean representatives are in fact duly elected by the Korean people and not mere appointees by military authorities in Korea, there be forthwith established a United Nations Temporary Commission on Korea, to be present in Korea with right to travel, observe and consult throughout Korea.” ^註26

Elections were held in South Korea on May 10, 1948, pursuant to the original resolutions of the United Nations, the authorities of the Soviet Union having refused to participate in any way or even to permit members of the United Nations Temporary Commission (UNTCOK) to enter North Korea. ^註27 To my personal knowledge, and in the spirit of the resolution of the General Assembly that elections should not be controlled by the occupying military forces, General Hodge, Commanding General, United States Army Forces in Korea, issued strict orders that Americans should not interfere in any way, although teams of observers from Military Government were sent all over the country to determine whether election procedures were followed and a free atmosphere existed, just as similar teams of observers from UNTCOK made inspections.

On May 31. 1948, the first meeting of the National Assembly was held and Rhee Syngman was elected Chairman of the Assembly. ^註28 Subsequently various committees of the Assembly were formed including one Committee on Drafting a Constitution. This Committee proceeded with its work, and prepared a Constitution which was adopted by the National Assembly on July 12, 1948. ^註29 I had left Korea by that time for discharge from the Army but I have recently been informed by the Deputy Military Governor who was in office at that time that strict orders were issued by the American Command that Americans were not to interfere or to participate in any way in the work of the newly established National Assembly, and that these orders were scrupulously observed. They were in harmony, certainly, with the spirit of the original resolution of the United Nations General Assembly providing for the establishment of a Provisional Government by the Koreans themselves. Thus, the myth which seems to have gained some credence that Americans influenced the Koreans to incorporate what might be termed socialistic provisions in their Constitution relating to government-ownership of property, is entirely groundless and should be permanently laid to rest.

The membership of the National Assembly, according to occupational background, may throw some light on the nature of constitutional provisions subsequently adopted. It is shown as follows:

Information regarding the membership of the Committee on Drafting a Constitution is no doubt given in official records of the United Nations General Assembly but is not available to me for comment at present. One member of the Committee was Yu Chin Ho, Dean of the Law College of Korean University. The draft voted on was popularly ascribed to him. Yu was described as a specialist on the Japanese Constitution and French jurisprudence and his previous writings on constitutional questions reflect these influences. However, it was reported that other strong personalities were among the specialists assisting the Assembly and that the draft as presented would probably represent combined views. ^註31

Some of the members of the Committee drafting the Constitution were members of the Hankook Democratic Party. Restricted Despatch No. 200 of July 8, 1948, from Joseph E. Jacobs, United States Political Adviser to the Commanding General, USAFIK, Seoul, addressed to the Secretary of State, reported the platform of the Hankook Democratic Party, some representatives of which were working on the Committee drafting the Constitution. The platform was detailed. It had several declarations of general policy including (a) assuring the people's basic living needs; (b) establishment of an economic policy emphasizing industries; and (c) state-administration or control of important industries. The platform also contained some specific policies. Under the heading “Finance and Economy” it advocated widening the scope of the state monopoly system. Under the heading “Labor and Agriculture” it advocated recognition of Worker's representation in the management and administration of factories, state-administration or control of irrigation works, and organization of autonomous “corporative” societies for farm management and control of its important products. Under the heading “Industry” the following specific policies were expressed:

1. Establishment of a planned economy for development of mining industry.

2. State-control or administration of important factories and mines.

3. Control of the production and distribution of the necessities of life, and state-control of foreign trade.

4. State-control and administration of all important organizations of transport, communication and power.

5. State-control of important mines and organizations of finance.

6. State-control of afforestation and sericulture.

7. State or delegated management of life and damage insurance.

8. Adoption of a policy for equalization of agricultural and districts with integration of agriculture and industry.

Under the heading “Education” it indicated among other specific policies the encouragement of scientific and technicological education for training technicians in mining and industry. ^註32

The Hankook Democratic Party was the one best organized in the country and had the highest membership in the 198 representatives elected, namely 76. ^註33 It was supported by some of the largest land owners and was considered the leading group among the rightists. ^註34 The scope of its influence as a party both before and after the election was considered greater than that of the National Association for the Rapid Realization of Korean Independence (sometimes referred to as I.R.R.P.) of which Rhee Syngman was Chairman. ^註35 As representative of an important group of large landowners and men of wealth, it does not seem to be best suited to the role of protagonist of traditional doctrines of socialism as developed in Western countries.

Whatever the political philosophy of the drafters of the Constitution, these men, like other members of the National Assembly -- like all people throughout South Korea -- were influenced by the emotional idealism of the times. This feeling found expression in the preamble of the Constitution. Its terms are strongly reminiscent of the declarations accompanying the Independence Movement of 1919 and Sam-Il Day. This may be the key to understanding the Constitution as a whole.

2.0 Pursuant to the Economic Provisions of the Constitution of the Republic of Korea, Articles 84-89, the newly established government entered into an agreement with the United States to take title to the former Japanese property and subsequently promulgated various laws and Presidential Decrees relating to the disposition of it by government agencies. These acts were consistent with the constitutional provisions referred to, and in general they reflect the various conditions which influenced the formulation of this part of the Constitution.

2.1 After the adoption of the Constitution on July 12, 1948, and the subsequent election of Rhee Syngman as President of the Republic of Korea, letters were exchanged by President Rhee and General John R. Hodge, Commanding General, USAFIK, to arrange for the details of transferring functions of government, previously exercised by the American occupying forces, to the Government of the Republic of Korea. ^註36 In the course of negotiations which followed this exchange of letters, a Financial and Property Settlement Agreement was reached between the United States Military Government in Korea and the Republic of Korea. It was signed on September 11, 1948, and became effective September 20, 1948. ^註37

The Government of the United States transferred from its custody to the custody of the republic of Korea all property used in the administration of government, various bank accounts, a small amount of property formerly belonging to Germany or to German nationals, as well as the tremendous amount of property, formerly owned by Japanese nationals, title to which had been vested in the United States Army Military Government in Korea pursuant to its Ordinance No. 33. ^註38

Article V of the Initial Financial and Property Settlement Agreement reads as follows:

“The Government of the Republic of Korea recognizes and ratifies such disposition of former Japanese public and private property vested under Ordinance Number 33 of the United States Army Military Government in Korea as has already been effected by the United States Army Military Government in Korea. Except for the reservations in respect to the acquisition and use of property by the Government of the United States of America contained in Articles I and IX of this agreement, the remaining vested but unsold property, the net unexpended proceeds from rentals and sales of vested property, together with all accounts receivable and sales contracts, shall be transferred to the Government of the Republic of Korea in the following way:

“(a) All cash, bank deposits or other liquid assets are hereby transferred as of the effective date of this agreement;

“(b) All other vested property that is to be transferred, together with all available inventories, maps, deeds, or other evidence of ownership, will be turned over progressively to the Government of the Republic of Korea, supported by balance sheets, operating statements, and other financial records relating to vested property, as rapidly as an orderly transfer can be effected. The Government of the Republic of Korea agrees to establish a separate governmental agency to receive and administer for the benefit of the Korean People the property, heretofore vested under Ordinance No. 33, which is or will be transferred to the Government of the Republic of Korea under the provisions of this Article.

“The Government of the Republic of Korea will respect, preserve and protect the rights and interests, direct or indirect, of nationals of countries at war with Japan, in former Japanese property in Korea acquired by the Government of the Republic of Korea in accordance with this Article provided such rights and interests were legally acquired by bonafide transfer prior to the effective date of Ordinance No. 33.

“The Government of the Republic of Korea hereby relieves the United States of America of all liability, including all current and future claims arising out of the vesting, administration and disposal of the property referred to in this Article.” ^註39

Article XIII, providing for the physical transfer of the property affected by the Agreement, reads as follows:

“Administrative control over the accounts, properties, and operating facilities transferred to the Government of the Republic of Korea under the terms of this Agreement shall be turned over in a progressive and orderly manner to the authorized officials of the Government of the Republic of Korea within 30 days from the effective date of this Agreement, or as rapidly as the Government of the Republic of Korea is prepared to assume such operations and responsibilities, except that administrative control over vested properties and over relief and rehabilitation supplies shall be turned over not later than 90 days from the effective date of this Agreement, or as rapidly as the Government of the Republic of Korea is prepared to assume such operations and responsibilities.” ^註40

At the same time the Government of the Republic of Korea agreed to maintain in full force the system of laws then in effect in Korea including all existing Laws, Ordinances, Public Acts and Regulations of the United States Army Military Government in Korea or of the so-called South Korean Interim Government until such time as they might be repealed or amended by the new Government. ^註41 This recognized the force of Ordinance No. 33 and of all regulations relating to vested property.

Thus the new Government of Korea acquired not only all property normally used for the operations of government but also the tremendous amount of property formerly belong to Japanese nationals, all of which had been vested in Military Government by its Ordinance No. 33. That Ordinance was issued in the following form.

Ordinance Number 33

“Vesting Title to Japanese Property within Korea

“Section I. Ordinance Number 31 having never been published in the Official Gazette is hereby declared null and void as though it were never issued.

“Section II. The title to all gold, silver, platinum, currency, securities, accounts in financial institutions, credits, valuable papers, and any other property located within the jurisdiction of this Command, of any type and description, and the proceeds thereof, owned or controlled, directly or indirectly, in whole or part, on or since 9 August 1945, by the Government of Japan, or any agency thereof, or by any of its nationals, corporations, societies, associations, or any other organization of such government or incorporated or regulated by it is hereby vested in the Military Government of Korea as of September 1945, and all such property is owned by the Military Government of Korea. It is illegal for any person, without the authority of the Military Government of Korea, to enter upon or take possession of any such property, remove any part of such property, or injure or impair the value or utility of any such property.

“Section III. All custodians, curators, officials, banks, trust companies and all other individuals, organizations or associations having possession, custody, or control of property vested in the Military Government of Korea by Section II of this ordinance are required:

“a. (1) To hold the same, subject to the directions of the Military Governor, and pending such direction not to transfer or otherwise dispose of the same.

“(2) To preserve, maintain and safeguard and to prevent any action which will impair the value or utility of such property.

“(3) To maintain accurate records and accounts.

“b. When and as directed by the Military Governor:

“(1) File reports furnishing such data as may be required with respect to such property and all receipts and expenditures in connection therewith on and after 9 August 1945.

“(2) Deliver custody and control of such property and all books, records and accounts, and

“(3) Account for the property and all income and proceeds.

“Section IV. Any person violating the provisions of this ordinance or of any license or order issued thereunder, shall, upon conviction by a Military Occupation Court, suffer such punishment as the court shall determine.

“Section V. This ordinance is effective upon publication in the Official Gazette.

By Direction of the Commanding General

“United States Army Forces in Korea

As successor to the U.S. Army Military Government the new government of Korea found itself the title holder of all the property covered by Ordinance 33, less a relatively small amount which had been previously disposed of. This fitted in with the economic provisions of the new Constitution relating to extensive ownership of industrial and business property by the Government.

2.2 Property affected by Military Government Ordinance No. 33 had previously been held by an Office of Property Custody created by Military Government or administered by that Office or by its subsidiaries. Some successor to it was now needed. In the course of the negotiations which led to the Initial Financial and Property Settlement Agreement, the following conversation took place between General C. G. Helmick, Deputy Military Governor, USAMGIK, General Lee Bum Suk, the Prime Minister, and Mr. Chang Taik Sang, the Minister of Foreign Affairs, of the Republic of Korea:

“General Helmick: … I think this is self-explanatory except for reservations of acquisition and use of property by the Government of the United States of America contained in Articles I and IX of this Agreement. The remaining vested and unsold property, together with all accounts receivable and sales contracts, shall be transferred to the Government of Korea in the following way: To draw a picture, this is all the property there is, some has already been sold; on that we ask that the titles be recognized. There is a small amount of property which we will ask to be allowed to purchase for the Diplomatic Mission and a small amount we ask to use for the Aid Mission. All of the other to be transferred to the Government of the Republic of Korea.

“General Lee: How about managerships of certain vested property; do we have to respect it?

“General Helmick: No, all cash, bank deposits and liquid assets are hereby transferred the effective date of this Agreement. All other vested property that is to be transferred, together with all the necessary records, will be turned over progressively to the Government of the Republic of Korea, with all of the records which we have, as rapidly as an orderly transfer can be made. These various records, inventories, maps and deeds are the necessary records required to turn over the property. Now, in order to accomplish this orderly transfer, we ask the Government of the Republic of Korea to make available Korean personnel needed to assist the Property Custodian to effect the transfer of property and to prepare the necessary documents. We have custody of the property and it is a very large job to turn this over properly. The Republic of Korea will need an organization to which this can be turned over and we ask that you furnish this organization which will be able to take over as quickly as possible the job of managing and disposing of vested properties. The expenses of this organization will be borne by the Korea Government.

“In our Property Custodian's organization we have made the income from the property support all the Korean employees -- all employees except the Americans. So when we turn over the vested property we will be in a position to pay the Americans but we will have no won to pay Koreans who are working in the organization.

“We ask the Government of the Republic of Korea to establish a separate governmental agency to receive and administer for the benefit of the Korean people the property which was heretofore vested under Ordinance No. 33. We have prepared here a chart of the organization which is now handling vested property.

“Mr. Chang: In accordance with our Constitution, General Helmick, we must have a consent of the National Assembly to establish an independent body. But, the Prime Minister can issue an order to have an independent body of his own to receive vested property.

“General Helmick: That is what we suggest be done. A separate organization does not necessarily mean a separate ministry, but it must mean an organization which is devoted to that subject.

“Mr. Chang: We will set up an independent body under Finance. (Discussion) The Prime Minister will set up a bureau of his own.

“General Helmick: That is ail right. We have found, General Lee, that this is a tremendous task and there should be one man to whom the head of the Government can go to deal with this question.

It should be a dinstinct organization. Whether it is under you or under the Department of Finance is of no concern to us. We wish you to work it out the best way for yourselves.” ^註42

Pursuant to these plans and to these specific provisions contained in the Agreement referred to above, all so-called vested property was turned over to the new government by the Office of Property Custody of the U.S. Army Military Government in Korea by October 12, 1948. American officers who remained after that time assumed the role of consultants, offering their assistance to officials of the newly-created Korean Office of Property Custody. Evidently this Office had been well established by that time but an appropriate order establishing the Office did not appear until some time later.

On December 29, 1948, Presidential Decree No. 42 was promulgated. It was entitled “Service Regulations for the Provisional Office of Property Custodian”. Article I of the Decree reads as follows:

“The Provisional Office of Property Custody shall be established under the control of the Premier to manage matters concerning all the properties (excluding farmlands) which belonged to Japanese (government) plants, individuals or organizations prior to August 9, 1945 (hereinafter called 'restored properties').”

Article II of the Decree provided for a Director and an Assistant Director. Article IV provided for a Secretariat, Bureau of Property Control, the Bureau of Property Disposal and the Bureau of Financial Affairs. Article IX provided that the Provisional Office of Property Custody Should have under it the Property Policy Committee and the Property Claims Committee. Other sections of the Decree described the functions and authority of officers and subordinate units of the Office of Property Custody and the two Committees. The powers given to the Office were extensive. A copy of Presidential Decree No. 42 is included in the Annex of this Report.

A year and a half later, Presidential Decree 329 was promulgated. It is entitled “Table of Organization of the Office of Property Custodian”. It repealed the Table of Organization provided in Presidential Decree No. 42, referred to above. The authority of the Office was described in Article I in the following general terms:

“The Office of Property Custodian shall deal with the affairs pertaining to the management and sale of vested property, Property Custodian Committee and Deliberation Committee for the Claims on the Vested Property, the custody of the property owned by defeated nationals other than member states of the United States and Japan and other managerial matters concerning vested property.”

Article IV of the Decree provided that the Office of Property Custodian should consist of the General Affairs Section, Administrative Bureau, Disposition Bureau and Accounts Bureau.

Article VI of the Decree provided that the Administrative Section should deal with matters relating to leases, contracts of vested property, adjustment of official contact with other offices with regard to the operation of vested enterprises, custody of the vested property and related matters. A copy of this Presidential Decree No. 329 is included in the Annex of this Report.

Presidential Decree No. 42, referred to above, provided in Article XIII that local property custody organizations throughout the country should be governed by USAMGIK Ordinance No. 73 of April 23, 1946. On April 24, 1950, Presidential Decree No. 330 was promulgated. It is entitled “Table of Organization of the Local Property Custodian Office”. USAMGIK Ordinance No. 73 had established a Provincial Property Custody Office in each province and prescribed the functions and duties of each to seek out and take possession of vested property to operate, manage and conserve it, to transfer the control and management of such property as authorized, to maintain records, to sell perishable property and to authorize temporary short-term arrangements for lease, occupancy or use of such property.

Presidential Decree No. 330, perhaps because it did not have the authority of an Act of the National Assembly, did not provide in any way for the repeal of any part of USAMGIK Ordinance No. 73. It was integrated with organizational provisions of Law No. 74, promulgated December 19, 1949, and entitled “Law for the Disposition of Vested Property”, and will be referred to later. A copy of Presidential Decree No. 330 is included in the Annex of this Report.

The Provisional Office of Property Custody established pursuant to Presidential Decree No. 42 was excluded from exercising control over farmlands which were vested property. On January 6, 1948, Presidential Decree No. 46 was promulgated. It was entitled “Table of Organization of the Vested Farmland Administrative Bureau”. Article I of that Decree provided for the establishment of a Farmland Administrative Bureau, under the jurisdiction of the Minister of Agriculture and Forestry, to deal with business relating to farmland which had been vested. Thus there was a division of authority over vested property. That which was farmland was subject to control of the new Farmland Administrative Bureau in the Ministry of Agriculture and Forestry and all other vested property, including enterprises of various kinds, was subject to the control of the Office of Property Custody. This division followed roughly a division which had been observed under Military Government. The New Korea Company organized on February 21, 1946, pursuant to USAMGIK Ordinance No. 52, administered various vested farmlands until it was superseded by the National Land Administration created March 22, 1948, by USAMGIK Ordinance No. 173, with authority to dispose of vested farmlands.

2.3 Law No. 31 passed by the National Assembly in May 1949 was closely related to Military Government Ordinance No. 173 of March 22, 1948, and was intended to apply the principles of social justice expressed in Article 84 of the Constitution and provisions of Article 86 for distribution of farmland to self-tilling farmers. The purpose of Military Government Ordinance No. 173, as expressed in Section 1 thereof was “to assist landless tenant farmers to become independent farm owners so as to strengthen the agriculture of Korea by fostering wider ownership of the land, through sale of farmland which was formerly Japanese owned.” The machinery established for effectuating this purpose was the National Land Administration, created pursuant to the Ordinance, with subordinate agencies to be organized by it. Farmland formerly owned by Japanese nationals and vested pursuant to USAMGIK Ordinance No. 33 was transferred to the National Land Administration for sale to farmers. A quota system of maximum holdings for each farmer was established and a preference was given to tenants occupying the land which they wished to buy. Section IX of the Ordinance provided that farmers should pay for dry fields and paddy lands an amount equal to three times the annual production of principal crop on the land purchased. Section X provided that the purchaser should deliver 20 per cent of the annual production for a period of 15 years.

The Land Reform Law, No. 31, went beyond Military Government Ordinance No. 173 in its scope. It provided for redistribution of farmlands including not only that formerly owned by Japanese and vested under Ordinance No. 33 but also that owned by persons who were not farmers, that owned by those who did not farm the land themselves, that which was in excess of a maximum land holding for each farmer as established by law, and that owned by a person who managed more than three chungbo of perennial crop land such as orchards, nursery beds and mulberry fields, if the farmlands were not used for perennial crops. Several exemptions were provided which did not change the basic character of the reform. Article VII of the law provided a system for appraising the value of farmlands to be purchased by the Government from Korean owners and redistributed to working farmers. Article VIII provided that compensation for the land of which Korean owners should be dispossessed should be given to the land owner or to his agent in the form of negotiable guaranteed bonds issued by the Government. The bonds were made redeemable by annual installments spread over five years at the rate of one-fifth of the face value in cash “calculated at the level price of the agricultural product.” Article VII fixed the common rate of compensation on the basis of 150 per cent of the average production of the main crop of the farmland taking (a proportion of) the rental value into consideration. Article XI of Law No. 31 provided for distribution of all farmlands, including that purchased by the Government pursuant to provisions described above as well as the so-called state-owned farmlands, or vested farmlands. Distribution for ownership to families was established with the following priorities:

1. Farmers who are cultivating the farmlands;

2. Farmers who cultivate farmlands too small compared with their farming potentiality;

3. The bereaved families of those who have died for this country, if they have the experience in management of a farm;

4. Farm employees who have experience in farming;

5. Farm families repatriated from foreign countries.

Article XIII provided that the purchase price for all lands so distributed should be 125 per cent of the production of the main crop of the land purchased, payable in five years in equal annual installments either in kind or in cash or payable in a lump sum at one time. Flexibility in arranging for a shorter time or for a longer time was also provided.

This law placed a lower valuation on all land than the price established for vested farmlands by Ordinance No. 173. It specifically repealed Ordinance 173. Law No. 185 promulgated April 5, 1951 adjusted this differential in price of farmland insofar as it affected persons who had already made payments for vested farmlands purchased pursuant to Ordinance No. 173.

Meanwhile, Law No. 108, promulgated on March 10, 1950, had amended in minor details many of the sections of Law No. 31. Among other provisions it amended Article XIII to provide that payment by a purchasing farmer, previously specified at 125 per cent of the crop, should be the same as the amount of compensation paid to a land owner by the Government, namely, 150 per cent, with a minor exception. The most significant change, however, was the amendment to Article VIII of Law 31 to read:

“Compensation shall be made by Government land certificates in the following manner to the land owner or to his agent. In case the owner wants to convert the certificate into industrial funds the Government shall guarantee the payment.”

This represented encouragement to dispossessed land owners to put their capital to work in the interests of the national economy.

The Land Reform Law was implemented by Presidential Decree No. 294 of March 25, 1950, entitled “Enforcement of Land Reform Law”, and by Presidential Decree No. 375 of June 23, 1950, entitled “Regulation for Point System of the distributed Agricultural Land”. They contain numerous detailed provisions designed to clarify general expressions in the basic Land Reform Law, but in so doing they seem in some cases to be rather legislative than administrative in nature.

Law No. 93 provided that a special account should be kept for the management of vested farmland and accessory assets and that any surplus remaining out of this fiscal settlement should be added to the annual income in the general account. This had the effect of preventing the Ministry of Agriculture and Forestry, charged pursuant to Presidential Decree No. 23 to manage vested farmlands through its Land Distribution Section, from using any surplus for the general operation of the Ministry. However, it seems to have created a situation in which the Land Distribution Section of that Ministry could have lived up to the limit of receipts instead of working for a surplus to turn over to the general account of the Government as an installment in what was looked upon as a kind of patrimony of the nation received from Japanese interests.

2.4 While the Land Reform Law and related legislation implemented Articles 84 and 86 of the Constitution and provided for sale of vested farmlands, other legislation was no less significant in implementing other articles dealing with the economy of the State.

Perhaps the most important among these is Law No. 74, promulgated December 19, 1949, entitled “Law for the Disposition of Vested Property”. This Law was intended to cover all vested property except farmlands which were treated in other legislation. The purpose of the Law as described in Article I was “to promote industrial reconstruction and stabilization of the national economy, through effective and appropriate disposition of Vested Property”. Chapter I of the Law deals with general provisions; Chapter II with State ownership and public ownership; Chapter III with sale of vested property; Chapter IV with management of vested property; Chapter V with organizations of property custody; and Chapter VI with penal provisions.

In Chapter II, Article 5 states that natural resources described in Article 85 of the Constitution -- that is, mines and other important mineral resources, marine resources, water power and natural power which may be utilized economically -- as well as land and forests needed for reforestation, shall be owned by the State or by public institutions. It also provides, evidently for a different reason but without discussing any distinction, that lands, buildings or memorials with a historical value, fine arts, books and documents of historical value and other movable or immovable property of a public character or requiring permanent preservation, shall be owned by the State or by public institutions. The two concepts -- one economic and the other cultural -- are further confused by an additional provision in the same article to the effect that the legislation as to the ownership shall be equally applicable to movable or immovable properties which are needed for use in the public interest by the Government, public organizations, public or publically recognized institutions of education or public welfare.

Article 6 of the Law reads as follows:

“Vested enterprises specified in Article 87 of the Constitution of the Republic of Korea, and important mines, refineries and machinery, factories, and other enterprises of a public character, shall be managed by the State or by public institutions.”

Enterprises specified in Article 87 of the Constitution are “important transportation and communication enterprises, financial and insurance institutions, electricity, irrigation, water supply, gas and any enterprises having public character”. Thus it appears that all of the enterprises described in Article 6 of this Law, as well as all the enterprises described in Article 87 of the Constitution which were formerly Japanese and were therefore vested, should be managed by the State or by public institutions. By virtue of succession, the Government of the Republic of Korea owned the vested properties but Law No. 74 did not specify that it should continue to own them. It stated only that such vested enterprises should be managed by the State or by public institutions.

Article 7 of this Law gave the President power to decree provisions for designating properties and enterprises subject to State or public ownership or those subject to State or public management.

Article 3 of Law No. 74 provided that vested properties, except those specifically designated for State ownership or public ownership and except enterprises of State or public management, should be sold to nationals or juridical persons of the Republic of Korea, in accordance with the provisions of Law No. 74 and decrees issued thereunder. Thus there was a restriction against sale of vested property to aliens or foreign corporations. Article 9 lists limitations against incompetence, bankrupts, convicts, persons without civil rights, persons found to have destroyed, damaged or illegally disposed of vested property, those who have not performed contracts of purchase, lease or management of vested property and those prescribed by law. Aliens are not specifically mentioned but they are excluded by the general provisions for sale only to nationals or juridical persons of the Republic of Korea.

Article 4 provided that vested property shall remain under “control” of the State except as otherwise provided, until designated for State or public ownership or control, or until sold in accordance with the provisions of Article 3, that is, until sold to nationals or juridical persons of the Republic of Korea.

Chapter III of Law 74, containing Articles 8 to 23, inclusive, prescribes various details for receiving bids for property, auction of property, installment payments and adjustment in case of default on the part of the purchaser. Several of the provisions deal specifically with the purchase of residences or residence sites and limitations are prescribed to prevent single families from acquiring several properties.

Article 15 of the Law deals with priorities among prospective purchasers of vested property. Without distinguishing among them, evidently giving all equal standing among each other, it lists the following classes of persons: “Those whose relations to the property are considered lawful, having sound political thought, and capable of able management; employees; those whose farm land was purchased by the Government, in accordance with the Farm Land Reform Law …”. The translation of this Law is punctuated in such a way as to create an ambiguity, adding a comma after the words “Farm Land Reform Law” and then proceeding with the words “and with respect to the purchase of residences”, followed by a semi-colon and several classes of persons. It seems clear, however, in reading the law as a whole, that the second part of Article 15 deals with a special priority with reference to the purchase of residences in favor of the classes described: “homeless people who have rendered especially meritorious services to the State; their bereaved families; homeless poor laborers; and those who are unable to acquire residences other than vested residences.” This Article also provides that officially recognized educational institutions, public welfare organizations and other foundational, juridical persons or corporate juridical persons not operated for profit shall also have priority to purchase vested property which they need.

The method of selecting a purchaser and taking payment is somewhat unusual. According to provisions of Article 17 of the Law, the Minister of the Department having jurisdiction over the type of business conducted by the vested enterprise selects the purchaser, subject to an investigation of the purchaser's qualifications by the Property Custody Committee, a body presided over by the Prime Minister. Such a provision suggests the possibility of political manipulation. Conceivably Article 18, which provides that the selling price should not be made lower than the prevailing market price, may be intended to minimize such a possibility, although the question of what is the market price might permit niceties in administrative interpretation. Article 19 provides that the sale price shall be paid either in a lump sum or in installments spread over 15 years, the first installment representing not less than one-tenth of the total sale price. It also says that holders of Farmland Bonds, issued to Korean landlords forced by terms of the Farm Land Reform Law to sell their land to the government for resale to active farmers, might tender those bonds in payment for vested property purchased by them. As already indicated they also enjoy a priority as purchasers of such property. One provision in Article 19, however, seems unusual to a Westerner. It reads: “In case a large fluctuation occurs in the price of general commodities during the time payment is being made, the amount of subsequent payments may be changed by law.” In the face of continued currency inflation in the Republic of Korea, such a provision must act as a deterrent to prospective purchasers of vested property. It raises in question the interpretation of Constitutional provisions relating to compensation for the taking of property.

Article 8 of this Law reads as follows:

“Article 8. The sale of Vested Property shall be divided into four categories as follows:

“a. Sale of Enterprises. All immovable property, chattels, and rights formerly used in profit-making enterprises operated by Japanese agencies, Japanese nationals or Japanese organizations, shall be sold as complete entities; however, in case they are deemed not worth continuation as entities or when their operations will not be impeded thereby, they may be divided and sold in sub-units.

“b. Sale of Real Estate. This category includes the sale of residences, shops, sites and other immovable properties which are not included in the enterprises referred to in the foregoing paragraph.

“c. Sale of Movable Property. The sale of movable property includes all property other than that defined in category 'a' of this Article.

“d. Sale of Stocks or Participations. This category includes the sale of vested stocks or participations. It is provided that in case selling in parts does not impede the operation of the enterprise, the juridical person, association, etc. of the enterprise may be dissolved and the property may be sold in parts. The provisions for dissolution in the Commercial Code (of Japan) shall not be applicable to the dissolution provided herein.

In the case of sale of a vested enterprise which was operated as a foundational juridical person or a corporate juridical person, the provisions of Item (a) or Item (d) or the preceding paragraphs shall apply.”

The language used in the translation of this Law is not altogether clear but the intent evidently is that if the vested enterprise can be operated it should be sold together with ail of the paraphernalia necessary for its operation; otherwise it may be split up and be sold piecemeal.

Chapter IV of Law No. 74 dealing with management of vested property is equally significant as that part of the Law dealing with sales. Article 24 provides that vested properties which have not been designated for State or public ownership or control, or have not been sold, may be leased to citizens or juridical persons of the Republic of Korea. It also provides in effect that the amount of rent agreed upon at the time of lease may be changed by law in case a large fluctuation occurs in the price of general commodities during the term of the lease. Such a provision is understandable in anticipation of considerable inflation of currency but did not add to a feeling of security on the part of a lessee. Article 24 States that the Government may select a custodian for vested property if it is unsuitable for lease. The qualification of Korean citizenship is necessary both for the lessee and for the custodian and the same disabilities apply against them as against prospective purchasers of vested property as described in Article 9 of the Law. Similarly in Articles 27 and 28 provision is made to prevent concentration of holdings under leases by one person or by one family in the same terms used to prevent multiple purchases by one person or one family. This may be in the spirit of Article 84 of the Constitution which speaks of social justice and balanced economy but does not take account of the fact that not all people are endowed equally with business acumen and industry.

Article 29 prescribes the same priorities, mutatismutandis, for lessees and custodians as Article 15 prescribes for purchasers.

Article 34 imposes the following obligations on a lessee or a custodian:

“a. To operate the property in such a way that the maximum value of the property may be utilized for reconstruction of national industry and in the public welfare.

“b. To preserve the property in accordance with the instructions of the government and not to transfer, sublet, or dispose of property without the consent of the government.

“c. To preserve the property with care befitting a good custodian and not to permit the depreciation of the value or utility of the property.

“d. To keep accurate records and accounts.”

Subparagraph (b) of this Article suggests the possibility of arbitrary control by the Government which might discourage lessees or which might permit economic manipulation for political power.

Article 35 reads as follows:

“The contract for lease or management may be cancelled and the vested property returned in any one of the following circumstances:

“a. For lack of qualifications as specified in this law.

“b. For violation of the duties of custodian or lessee, as specified in this law.

“c. For failure to observe the instructions and orders of the Government, pertaining to the custody of the property.”

Article 31 of Law No. 74 authorizes the Minister of the Department having jurisdiction over the business of the enterprise to appoint or to remove a lessee or a custodian of vested enterprise subject to the investigation of the Property Custody Committee which will be referred to later. This Article has the further provision: “This shall be equally applicable to the lease or custodianship of vested stocks or vested participations.” Such a provision seems strange, except as an indication of political maneuvering, even when read with the following Article 32:

“The whole or a part of the rights pertaining to vested stocks or vested participations may be exercised by the lessee or custodian of vested property at the request of the Government. The above provision shall be equally applicable to memberships or directorships.”

All of these provisions relating to appointment or removal of lessees or custodians by a minister or relating to the exercise of rights pertaining to vested stocks -- evidently voting rights -- have a strange political significance. The decisions for appointment or removal and for determining what constitutes adequate performance of a lessee or a custodian or decisions to cancel a lease or management for cause seem to lie with the minister of a department subject only to “investigation by the Property Custody Committee”,

In order to explain the significance of this Committee it is necessary to go back a bit. Evidently, at the time Military Government turned over all vested property to the Government of the Republic of Korea in October 1948, an Office of Property Custody was organized and in operation. Its existence was formalized by Presidential Decree No. 42 which was not promulgated until December 29, 1948, some two months later. In this Decree the President provided that the Provisional Office of Property Custody should have “under it” a Property Policy Committee composed of the Prime Minister and other members and a Property Claims Committee similarly composed. On February 28, 1949, the Prime Minister issued Order No. 8 entitled “Regulations for the Committee for the Control of Vested Property” which covered the scope of authority, membership and activities of the “Property Policy Committee”, This Order provided for closed meetings to be called by the Prime Minister as Chairman, to consider the following subjects:

“1. Matters pertaining to the appointment of organs for national and public enterprises;

“2. Matters pertaining to the determination of the standards of qualification for purchasers, organs of enterprise and lessee;

“3. Matters pertaining to the determination of standard amount for rental of Vested Properties;

“4. Matters pertaining to the designation of standard price for the sale of Vested Properties;

“5. Matters pertaining to the establishment of various regulations for property control and principles of procedures (related thereto);

“6. Matters pertaining to budget review;

“7. Matters pertaining to the establishment of plans for the disposition of properties of Allied nationals;

“8. Other matters pertaining to inquiries made by the State Council concerning the disposition of Vested Property.”

No provision was made for hearing of interested persons not members of the Committee.

On the same date, February 28, 1949, the Prime Minister issued Order No. 9 entitled “Regulations for the Property Claims Committee” which had also been established by Presidential Decree No. 42 referred to above. The purpose of the Committee was to “review and make decision on petitions concerning the lease of vested property”. Meetings of this Committee were likewise not open to the public and did not provide for appearance of interested parties.

Action by the President in first organizing a Provisional Office of Property Custody and then formalizing it by issuance of his Decree No. 42, and action by the Prime Minister in implementing the provisions for a Property Policy Committee and a Property Claims Committee contained in the Presidential Decree may be explained by reference to the negotiations between Korean officials and American officials leading to the Financial and Property Settlement Agreement in September 1948. In the course of those negotiations the Koreans indicated a desire to establish an Office of Property Custody without referring the matter to the National Assembly.

Now, about one year later, the National Assembly in enacting Law No. 74 for the disposition of vested property, established the Office of Property Custody under the direct supervision of the Prime Minister and also established two Committees -- a Property Custody Committee and a Property Claims Committee. These provisions appear in Articles 37, 38 and 39 of the Law. Perhaps the translations are at fault but it seems clear that the Property Custody Committee established or recognized in Law No. 74, corresponds to the Property Policy Committee described in Presidential Decree No. 42 and the two Orders of the Prime Minister referred to above. In any event, no provision appears in any of these enactments to provide for a hearing and personal appearance of claimants, lessees or other interested persons not connected with the Government.

Government Property Law.

2.5 Law No. 122, promulgated on April 8, 1950, entitled “Government Property”, is almost of equal interest as Law No. 74 discussed above. It seems to relate to Articles 85 and 88 of the Constitution. Unfortunately the translation available for analysis is poor and the expressions used are in many cases most ambiguous. The general purpose of the law is to define state-owned property, classify it in two categories, and prescribe the control, custody and disposition of property in these respective categories. Article 1 states in effect that the term “state-owned property” means real property or personal property (together with corresponding titles) owned by the Government “as specified in Presidential Decrees”. This suggests that a Presidential Decree is necessary to dedicate particular property to public use, but this is not clear.

Article 2 of Law No. 122 divides state-owned property into two classes: Administrative Property and Common Property. It then describes administrative property substantially as follows -- to take liberties with the translation:

1. Public use property (called public utility property in the translation), signifying that utilized or ready to be utilized by the Government “for immediate public use”. Presumably this means various public buildings, parks, and similar installations the use of which is enjoyed by the public.

2. Official use property (called official utility property in the translation), signifying residences provided by the government for public officials, public office buildings, and various installations incident to the normal administration of government.

3. Afforestation property, planted or ready for planting.

4. Enterprise property, that is, property used or set aside to be used by enterprises, as well as residences of employees of enterprises, which are under the immediate management of the government or of civilian management. This description seems to fit the so-called vested enterprises managed by government agencies or leased to private individuals for operation.

The Article then states: “The term property shall signify all kinds of properties other than those mentioned in preceding paragraph.” Obviously, this means in substance, allowing for the errors, that the term Common Property means all state-owned property which is not classified as Administrative Property. Expressions used in Articles 8, 9 and 10, which will be referred to later, suggest that so-called Common Property includes highways, embankments, sewers, reservoirs, and perhaps wastelands and marshlands not privately owned, and government property on which improvements have been abandoned and have fallen into decay.

Article 7 of the Law states that no administrative property shall be transferable and no private title in it shall be created, “provided that it is permissible to make use of or to acquire proceeds therefrom to the extent that it does not affect its utility or purpose.” Inasmuch as the category Administrative Property seems to include vested enterprises, the general prohibition against transfer appears to apply to vested enterprises, with the exception that the usufruct or proceeds derived from the property without changing its character or use may be transferred -- presumably to the person exploiting the property. This, however, is not clear from the translation of this article or from the law as a whole.

Articles 8, 9 and 10 of the law describe the cases in which so-called Common Property may be transferred, exchanged or dedicated to a specific public use. In general the cases resemble instances of what we understand by the term public use. Succeeding articles describe details of agreements for sale, lease or exploitation of property previously limited to “public use”, surveys of lines, payment of rent, rescission of contracts; but the provisions do not seem applicable to vested enterprises.

Articles 28 and 29 are suggestive of a very valuable source of information relating to the identity, quantity and value of government-owned property, which presumably includes vested enterprises, since they provide that the government (evidently the executive or administrative branch) shall maintain separate accounts for each different kind of state-owned property and shall use such accounts as the basis of a report to be made each year to the National Assembly showing value and other information with respect to the property under the management of each Ministry.

Articles 3 to 6, inclusive, are the only others which seem to be of immediate relevance in this analysis. They make a distinction between the words “control” and “custody” used in the translation. Article 3 says in effect that state-owned property -- evidently both kinds, Administrative and Common -- shall be under the “control” of the Minister of Finance in order to maintain a uniform, integrated system for custody of the property, disposition of it, operation of it, and accounting for it. Article 4 says that Administrative Property shall be in the “custody” of each Minister or Director of government office concerned with the property. This seems to cover not only the office buildings and other installations needed for the administration of the various government offices, but also the vested enterprises entrusted to them for operation or management. Article 5 gives the Minister of Finance “custody” of Common Property and authority over its disposition. Article 6 requires Ministers and Directors to turn over to the Minister of Finance that Administrative Property which has fallen into disuse, the purpose being, no doubt, to reallocate use of such property or to treat it as Common Property.

The only Presidential Decree now at hand relating to Law No. 122 is No. 351, of May 15, 1950, entitled “Order for Sale of the Government Buildings Controlled by Office of Administration”. It related to certain government-owned buildings which are no longer in use as residences of government officials and employees and which are therefore declared to be subject to sale in accordance with a detailed procedure described.

Mining Law.

2.6 Several laws and decrees have been promulgated pursuant to the provisions of Article 85 of the Constitution. Among these, the most important is Law No. 234, promulgated December 23, 1951, known as the Mining Law. The purpose of the Law is “to regulate the essential mining system, and to advance the national industry with the logical development of the underground resources”, and the scope extends to all permissions obtained from the government to mine the unmined minerals of the country.

Article 85 of the Constitution states that “mines and other important mineral resources … should be owned by the Stale”, that is that it owns all sub-soil rights irrespective of the type of ownership of surface rights. This concept, which may be characteristic of the civil law system, is implied in the Mining Law, No. 234, since it states that all rights in mining are those acquired from the Government in accordance with this Law. The minerals covered by the Law are listed in Article 3 as follows:

“Gold, Silver, Platinum, Copper, Lead, Zinc, Bismuth, Tin, Antimony, Mercury, Iron, Columbite, Titanium, Pyrite, Manganese, Nickel, Cobalt, Tungsten, Molybdenite, Arsenic, Phosphorous, Boron, Aluminum, Magnesium, Coal, Graphite, Diamond, Petroleum (Including natural pitch and burnable natural gas), Mica, Asbestos, Sulphur, Gypsum, Pagodite, Talc, Cyanite, Andslusite, Fluorite, Alunite, Baryte, Nepheline, Diatomaceous-earth, Bentonite, Feldspar, Kaolin, Gold placer, Iron placer, Tin placer, Silica-stone, Silica-sand, Uranium, Lithium, Cadmium, Cerium, Tantalium, Niobium, Zirconium, Palladium and the earth and/or rock which contain the other rare elements, and which are defined as mineral by Presidential ordinance.

“The waste and tailings of the above minerals, which lay on the ground, are regarded as mineral.”

A mining right, as defined in Article 5, is the “right to mine the registered minerals and the other minerals occurring in the same veins or beds within specific registered districts of land (herein called 'mining claims').” Those eligible to acquire such rights, according to Article 6, are:

Citizens of the Republic of Korea;

Juridical persons created by the Law of the Republic of Korea; provided, however, that more than one-half of the investment for the property and more than one-half of the right of decision should belong to citizens of the Republic of Korea;

Foreigners or foreign juridical persons who are specially authorized by the Government of the Republic of Korea.

A significant qualification is specified in this Article with respect to the acquisition of mining rights by foreigners or foreign juridical persons. It is specifically stated that when Government authorization is given to them it should specify the term of the mining right and other conditions and should be accompanied by approval of the National Assembly.

Elsewhere in the Act (Article 14) the maximum term of a mining right is fixed at 25 years but this term may be extended merely with the permission of the Minister, for another maximum term of 25 years. It appears that successive extensions are possible. This is a general provision and does not draw a distinction between Koreans and foreigners. It is not clear, therefore, whether an extension of a term originally agreed upon with approval of the National Assembly would have to be approved by the National Assembly as a new undertaking.

Article 17 provides that a mining right may be acquired by filing the appropriate application for each mineral to be mined with the responsible Ministry, in most cases, no doubt, the Ministry of Commerce and Industry. This Ministry has a Bureau of Mining responsible for the coordination of planning and supervision of mineral production. ^註43

Articles 35, 36, 41, 42 and 45 describe the conditions under which rights acquired under this Law may be cancelled by the Minister of the responsible Ministry from which the right was obtained. These conditions are briefly: (Article 41) If the holder of the right fails to start work within one year from the time of acquiring the right; (Article 36) If no mining products are produced within three years from the date of acquiring the right; (Article 42) If the proposed plan of operations submitted at the time of making application for the right is not adhered to; (Article 45) If the mining claim is duplicated by other mining claims or if the mining operation interferes with mining operations under other claims.

Chapter IV of the Law covers rights and duties of claim holders exploiting minerals under land owned by other persons and Chapter V relates to damages caused to other persons in the course of mining operations.

Chapter III of the Law, Articles 47-51, inclusive, relates to national mining. These sections provide that national mining shall be controlled by the Minister of the authorized Ministry, presumably the Ministry of Commerce and Industry; that such mining can be conducted by a juridical person established by a special law; that a private person of Korean nationality may invest in such a person or corporation provided that investment of the Government should be more than one-half of the total; and that in case of such private investment the private person will have priority of beneficial interest.

On September 26, 1951, Presidential Decree No. 535 was promulgated under the title of “Decree of Disposition of Government-Owned Mining Rights”. Inasmuch as the Government owned sub-soil rights in accordance with provisions of Article 85 of the Constitution, the reference to Government-owned mining rights in this Decree must be to those rights which were formerly owned by Japanese nationals and were acquired by the Republic of Korea as vested property. Presumably such rights included an interest in building and installations used in mining operations. This Decree provides for the sale of Government-owned mining rights to approved persons. Approval is given by the Investigating Committee on Mining Rights which is established by the Decree. The Minister of Finance in cooperation with the Minister of Commerce and Industry, is charged with the duty of work pertaining to the disposition of Government-owned mining rights. No qualification limiting eligibility of purchasers on grounds of nationality is stated in the Decree.

Presidential Decree No. 654 was issued to implement this Law, but a copy is not available for comment.

Law on Gold.

2.7 Law No. 233 promulgated December 23, 1951, is entitled “Law Governing the Temporary Measures on Gold”. The purpose of the Law as described in Article 1 is “to encourage the production of gold by standardizing governmental measures in regard to the production and handling of gold for a temporary period”. Those persons engaged in refining, manufacturing or dealing in gold are required to register with the competent Minister and to present reports of transactions. The rest of the Act is of no relevance here inasmuch as it relates to the disposition of refined gold.

Korea Coal Corporation Law.

2.8 Law No. 137 promulgated May 4, 1950, under the title “Korea Coal Corporation Law” is another example of legislation expressive of provisions contained in Article 85 of the Constitution. The purpose of the Law is stated in Article 1 as follows:

“The Korea Coal Corporation shall operate and control coal mines which are designated by the Government and shall carry on the business pertaining to production of coal and coal products and the distribution thereof, and incidental business thereto.”

The capital of the corporation was fixed by Article 4 at 10 billion won to be invested by the Government, four billion of which was to represent the first payment and the amounts and time of other payments to be determined by the National Assembly. The period of incorporation was fixed by Article 7 as 20 years.

The details of the incorporation and organization of the corporation are similar to those of private corporations but the public character of the enterprise is reflected in several provisions. Articles 9 to 13, inclusive, relate to officials of the corporation and to their rights and duties which follow the ordinary commercial pattern of management. However, Article 14 provides that the competent Minister -- presumably the Minister of Commerce and Industry -- shall “direct and supervise the business of the Korea Coal Corporation”. He also receives from the corporation an annual business plan which must be approved by the President of the Republic with the consent of the State Council, and he also fixes the price of coal and coal products of the corporation with the approval of the State Council.

In case it is deemed necessary for the corporation to use or to take over in any way mining rights of any coal mine not belonging to it, the President may order the owner of such coal mine to transfer or lend the necessary property or facilities. Any profit resulting from the settlement of accounts of the corporation shall be transferred to the National Treasury in accordance with Article 25.

Presidential Decree No. 376 was promulgated on June 20, 1950, under the title “Decree for Enforcement of the Korea Corporation Law (137)” in order to implement this Law. Article 1 of the Law provided that the Korea Coal Corporation should operate and control coal mines which are designated by the Government. Article 1 of the Decree states “The enterprises to be designated in accordance with the provisions of Article 1 of the Korea Coal Corporation Law … shall be those operating such businesses as coal mining, coal manufacturing, coal products and coal distribution”. The Decree did not designate any specific enterprises and deals entirely with details of organization and observance of legal formalities.

Labor Laws.

2.9 Several laws have been passed by the National Assembly of the Republic of Korea dealing with questions of labor. These may seem to be more immediately related to Article 17 of the Constitution which provides in part that the standards of the conditions of labor shall be determined by law. However, these several laws are cited below, without discussion, as having some relevance to the principles of realizing social justice as expressed in Article 84 of the Constitution in Chapter VI dealing with economy:

Law No. 279. promulgated March 8, 1953, “Labor Dispute Law”

Law No. 280, promulgated March 8, 1953, “Labor Union Law”

Law No. 281, promulgated March 8, 1953, “Labor Committee Law”

Law No. 286, promulgated May 15, 1953, “Labor Standard Law”

Law No. 292, promulgated June 3, 1953, “Wartime Labor Conscription Law”.

Compensation for Taking.

2.10 Apparently there has been very little legislation under Article 89 of The Constitution which incorporates by reference provisions of Article 15 to the effect that expropriation, use or restriction of private property for public purposes shall be accompanied by new compensation in accordance with the provisions of law. Law No. 31, promulgated September 8, 1951, under the title “Government Compensation” suggests by its title that it might relate to Article 89 of the Constitution. However, examination of it discloses that for the most part it deals specifically with tort liability of government for personal injury. It is possible that Article 1 which does not specify injury to person but speaks only of liability for damages to be governed by provisions in the Civil Code, might be extended to cover compensation for incidental taking of property or restriction of its use for public purposes.

Law No. 211, promulgated August 3. 1951, under the title “Claims”, may have some bearing on this question but a copy of the Law is not available for comment.

Reference will be made later to several enactments on the subject of requisition, but it may be pertinent to call attention to Presidential Decree No. 381, promulgated August 21, 1950, entitled “Decree of Compensation for Requisition”. This Decree recognized the principle that in making compensation for a requisition the materials, equipment or facilities should be restored to their original condition or, failing that, the corresponding value should be paid.

Miscellaneous Laws.

2.11 There are shown below the identifications of various Laws and Presidential Decrees which may have a bearing on the respective Articles of the Constitution, 84-89, appearing in Chapter VI: Economy. Translations of them are not available here for comment but identification of them may be of some use for further investigation in Korea.

Article 85:

Article 86:

Article 87:

Article 88:

Article 89:

Article 85:

Article 86:

Article 87:

3.0 Various enterprises such as those described in Article 87 of the Constitution are now operated by the State through agencies of government or through public corporations. But, so far as is known, no question was ever raised about their having or not having public character. Before August 9, 1945, all of these properties were owned and operated by the Japanese Government or by its instrumentalities or belonged to Japanese nationals. In either case they were vested by USAMGIK Ordinance No. 33 and title to them was later turned over to the Government of the Republic of Korea.

Article 87 of the Constitution states that those enterprises or institutions which it describes and also “any enterprises having public character” shall be managed by the government or any juridical persons of public law. Those which it describes specifically are important transportation and communication enterprises, financial and insurance institutions, electricity, irrigation, water supply and gas. Such enterprises and institutions were in most cases owned and operated by the Japanese Government or its instrumentalities. Several examples may be cited.

Railroads.

3.1 In the late 1930's there was almost five times as much mileage of state-owned railroads as of private railroads in the whole of Korea, north and south. ^註44 The ratio should be reasonably accurate for South Korea. The railroad system had been developed more for military than for economic reasons and the privately owned lines were for the most part only short feeders for the main line. ^註45

The private railways were doubtless closely controlled by the Japanese Government since they constituted a part of a strategic military and economic network. Thus they too must have been subject to vesting under USAMGIK Ordinance No. 33. The Department of Transportation in Military Government operated all railroads. The Ministry of Transportation of the present Republic of Korea has a Bureau of Land Transportation with an Operations Section which controls the actual movement of freight and passenger trains and otherwise operates the railroads. ^註46

Before the surrender of Japan in 1945 the Bureau of Transportation of the Government General of Korea had under its jurisdiction railroads, navigation and shipping, civilian airlines and airfields and had the regulation and control of a group of truck units. ^註47 As successor to the Japanese interests the Government of the Republic of Korea controls the important transportation facilities.

Communications System.

3.2 The communications system of Korea has always been under government control - as it is now. Even before the Sino-Japanese War the old Korean Government operated the Telegraph Office through a section of the Works Office. ^註48 After that war the operation was taken over by the Japanese ^註49 and in 1904 the Japanese Government started regular defrayment of operational expenses not only for telegraphic facilities but also for railway, postal and other communication facilities. After the annexation of Korea by Japan in 1910 all government expenses including these were met by the Government General of Korea. ^註50 At the end of the war in 1945 all telephone, telegraphic, radio and postal services, including postal savings, were owned by the Japanese Government and were administered by the Bureau of Communications in the Government General. ^註51

During the period of Military Government all communications facilities were vested under Ordinance No. 33 and they were operated through the Communications Department of USAMGIK. ^註52 Upon transfer of government functions they were turned over to the Ministry of Communications of the Republic of Korea and the operation of them is divided among the Telephone, the Telegraph, the Wireless Operations, and the International Telephone and Telegraph Sections of the Communications Bureau of that Ministry. ^註53

Insurance.

3.3 A business of life insurance and of postal savings was conducted before the war by the Japanese as one of the functions of the Bureau of Communications in the Government General of Korea. It was continued by USAMGIK, in the Department of Communications ^註54 and is now operated by the Department of Communications of the Republic of Korea. ^註55 In 1938 there was only one Korean insurance company doing business in Korea, ^註56 but a number of Japanese insurance companies either maintained branch offices in Korea or conducted insurance business there from Japan. All of their assets were taken over by the Office of Property Custody of USAMGIK. In July 1948 their status was estimated as follows: ^註57

Obviously these businesses had to be liquidated and presumably that work was carried on after assets were turned over by USAMGIK to the Government of the Republic of Korea. Further information on the status of the insurance business in Korea and the participation of the Government in it is lacking here.

Banks.

3.4 Banking institutions, which before the war were chiefly in Japanese hands, ^註58 have experienced the same treatment as the other Japanese-owned enterprises. The Japanese stock interest was vested by USAMGIK under Ordinance No. 33 and the institutions were controlled through voting stock by the Property Custodian. In July the following banks were reorganized by election of new boards of directors through voting of stockholders, including both Koreans and the Property Custodian: ^註59

Bank of Chosun
Cho Heung Bank
Chosun Commercial Bank
Chosun Industrial Bank
Chosun Savings Bank
Chosun Trust Company

The Bank of Chosun, now known as the Bank of Korea, is the Central Bank. Law No. 138 promulgated May 4, 1950, relates to it specifically. A copy of the law is not available for comment.

The status of the other banks listed is not disclosed by records consulted here. Presumably the Government of the Republic of Korea votes stock and in this way indirectly controls such banks much as the Property Custodian did under the USAMGIK regime. Law No. 139 promulgated May 4, 1950, deals with banks, apparently, but a translation of it is not available here for comment. The Reference Handbook, Government of the Republic of Korea, at page 63, describes one of the functions of the Financial Institutions Section of the Ministry of Finance as follows: “It supervises and examines the operation of the Central Bank, private and commercial banks, financial associations, trust companies and Moochin lotteries (a type of mutual aid financial co-operative)”. Obviously, there must be some banks conducted as private enterprises. Presidential Decree No. 306, promulgated March 31, 1950, deals with the organization of the Ministry of Finance and may be of some interest in consideration of the banking business.

Electric Power.

3.5 Before the war the Japanese were developing Korea as a military Base for further expansion. In this program electric power was most important. Its development was controlled by the Government General of Korea although the electric power stations, most of which were in the north, were operated by private corporations. ^註60 The preponderant interest in such corporations was Japanese and when MG Ordinance No. 33 was issued these interests in South Korea were vested. In January 1946 the Korea Electric Company, the Seoul Electric Company and the South Korea Electric Company were placed under the Bureau of Mining and Industry in USAMGIK to coordinate the distribution of electric energy. ^註61 By July 1948 the Seoul Electric Company had undergone reorganization pursuant to a directive of the Property Custodian of USAMGIK, by electing a new board of directors. This action indicated that there were some Koreans holding stock in addition to that formerly held by Japanese and later vested by USAMGIK. The present status of this and of other electric power companies is not disclosed by records consulted here. However, statements in the Reference Handbook, Government of Korea, at pages 89 and 90 are revealing:

“Bureau of Electricity. The Bureau of Electricity controls the planning, generation and distribution of electric power and regulates the manufacture of electrical generating equipment, the training of electrical technicians and the maintenance of power plants and lines. It is divided into four sections.

“a. The Electrical Administration Section establishes policies, coordinates planning for and supervises Government-owned public utility and related enterprises such as gas and electric power plants, streetrailways, light bulb factories and testing laboratories. It determines the cost of electric power per KWH. It regulates the training of technicians, electrical supplies and the granting of subsidies to electric companies. It performs all duties not specifically assigned to other sections of the Bureau.

“b. The Construction Section is responsible for the generation of electric power and the maintenance of commercial power plants. It maintains power production statistics; prepares budget estimates; establishes regulations for control and maintenance of lines and transformers and plans new power plants.

“c. The Electrical Equipment Section controls the manufacture of electric wire, transformers, batteries, bakelite products, light bulbs and insulators. It also regulates the testing of such equipment to make sure it meets standard requirements.

“d. The Electric Power Section regulates the quantity of electric power to be produced at various plants and its transmission to designated areas.”

Some of these functions are similar to those of a public utility commission in this country, but some are distinctly operational in character. And the statement is unequivocal that some plants - “public utility and related enterprises such as gas and electric power plants, street railways, light bulb factories and testing laboratories” - are government-owned.

3.6 Article 87 of the Constitution mentions irrigation as one of the types of enterprises which would be subject to ownership by the government or by a juridical person of public law. Reference has not been found to any law creating a public corporation for promoting or operating irrigation projects. If the adjective “important,” appearing in the first part of this Article, modifies the word irrigation, then the intention may have been to refer primarily to irrigation projects such as those carried on before the war by the large Oriental Development Company in its program of Japanese colonization of Korea. The assets of this company were turned over for operation and lease to the New Korea Company, created by Military Government, later succeeded by the National Land Administration as described above. After transfer of vested properties to the Government of Korea and enactment of the Land Reform Law referred to previously, the Ministry of Agriculture and Forestry assumed administration of the management and disposition of land still undistributed. The Reference Handbook, Government of the Republic of Korea, at pages 81-82, describes various functions of this sort carried on by the several sections of the Bureau of Farmland Administration of the Ministry of Agriculture and Forestry. It cites as relevant Law No. 1, which was the general statute organizing various Ministries of the new government, and Presidential Decrees Nos. 543, 592, 625, 732 and 776. The first two of these amended Presidential Decree 309 “Organization of Ministry of Agriculture and Forestry”. None of these decrees is available here for comment.

The initiative displayed by village associations and by individuals before the war, however, as described by Grajdanzev, ^註62 has probably continued to predominate this kind of aid to farming in a country where agriculture is so important in the life of the community.

Water and Gas.

3.7 No information or legislation has been found with respect to water works -- other than the brief reference reported above -- or with respect to gas. Both of these are usually governed by public utility regulations in the United States and most foreign countries. Some degree of government control of them in Korea is therefore to be expected quite apart from any peculiar status they may have acquired through the process of vesting under USAMGIK Ordinance No. 33.

It seems clear, with respect to all the enterprises mentioned in Article 87 of the Constitution, that the status of government ownership was not fixed by a determination of the existence of a public interest in any enterprise, but was fixed by USAMGIK in vesting Japanese interests of all kinds including those of the Government General of Korea as owner and operator of various enterprises. Under the regime of the Government of the Republic of Korea which succeeded to ownership of all these vested properties, private and public, the process has been in the other direction, however slowly it has been implemented in practice. The program provided by the Vested Property Law has contemplated the sale of Japanese property in general. A determination of existence of public interest takes the form of withholding from sale particular properties. Some 50 or 57 companies have been so withheld but information regarding their identity is not available in records consulted here.

4.0 The provisions of Article 88 of the Constitution for the taking of private enterprises “in order to meet urgent necessities of national defense or national life” may seem suggestive of a program of widespread nationalization of property since it appears in context with other articles in the chapter on economy dealing with mines and other properties to be owned by the State and dealing with the management, by government or by a public corporation, of important transportation and communication enterprises and of “any enterprises having public character”. However, in the same Chapter, Article 89 appears, incorporating by reference provisions of paragraph 2, Article 15 which guarantees due compensation in accordance with the provisions of law in case of expropriation, use or restriction of private property for public purposes.

Moreover, Article 89 refers not only to expropriation, use or restriction of property but also to cancellation of a license, in which, of course, there is an economic property interest in commercial activities. With the guarantee of Article 89 therefore, the provisions of Article 88 seem harmonious with the political concept acceptable in Western countries that a government may take a part or all of some particular private property or class of property for the benefit of the country as a whole if it observes due process and makes just compensation. The last clause of Article 88 does not promise due process as we commonly think of it. But it states that such action may be taken “when it is deemed urgently necessary in accordance with provisions of law”. Such a general provision may be susceptible of several interpretations but one obvious interpretation is that the National Assembly will pass a special law for special or general application, or will pass a general law for special or general authorization of some official of the government, like the President, to apply the law.

In the legislative process when representatives are answerable to a constituency there is always a means of exerting influence when this kind or other kinds of legislation is under consideration. Similarly in a country like Korea where the president is now elected directly and has close control over his cabinet, the special interests of various pressure groups in conflict with action contemplated by the chief executive or by his ministers cannot be ignored. Neither one of these processes amounts to what we know as due process of law. However, in Korea and in other countries of the Orient, the formula of submitting a petition to officials of government has much greater significance and influence perhaps than it has in the United States or in countries of Western culture. Article 21 of the Constitution guarantees this right to the Korean citizens.

This general discussion may be relevant as background but is hardly necessary in view of the situation which actually exists at present in the Republic of Korea. So far as may be determined from records examined here, this authority has not been exercised by the Government of the Republic of Korea except in connection with the immediate local requirements under conditions of war. One obvious reason for this, of course, is that all of the major enterprises in Korea were Japanese-owned or controlled and the ownership or control of them, after vesting by Military Government, was transferred to the present Government. Hence, there has been no necessity for commandeering private enterprise and integrating it into a centrally controlled network of production for the war effort. All major facilities required for this purpose were already either owned or controlled by the government and could be regulated in the manner deemed most advantageous. If there was any “taking” by the government from an enterprise which was merely controlled by it through stock ownership, the management still retaining an identity independent from government, no record has been found here. In such a case presumably a claim would lie against the government even though it might be part owner, since the interests of other stockholders should be protected.

The Presidential Decrees relating to martial law and requisition of property, which have been referred to briefly heretofore, and several orders of local military commanders, are the only papers found which deal even indirectly with the general provisions of Article 88 of the Constitution. As previously indicated Presidential Decrees have shown a rather meticulous concern for compensation for requisition, the measure being what it would take to restore property to its previous condition or to indemnify the owner correspondingly if restoration proves impracticable.

5.0 From the foregoing discussion it is apparent that government ownership of many kinds of enterprises normally conducted privately in most western countries is widespread in South Korea. Indeed it is difficult to imagine the great variety of such enterprises, the scope of their activities, and their importance in the nation's economy without recalling the economic position of Japan in Korea before 1945 and the significance of the action of USAMGIK in vesting all Japanese interests. Yet there is a very considerable amount of private enterprise which is engaged in by Koreans and even before World War II there was some in which foreigners were engaged. This type of ownership has not been actively opposed by the present government.

Government-Owned Property -- Japanese Origin.

5.1 Systematic exploitation of material and human resources by the Japanese after Korea was annexed was prompted by the desire to meet military and commercial requirements for northward expansion and for supplementing production of the Japanese mainland. Aside from the production of food for export to Japan, stress was laid on those industries in which cheap Korean labor and local resources could serve these purposes. Modern industrial development was accelerated by heavy Japanese investment so that as early as 1928 nearly 75% of the value of the total industrial production of Korea represented production by Japanese enterprises. ^註63 By 1938 many of the Korean-owned enterprises had become incorporated so that the tables shown below can be taken as a reasonably good indication of the relationship between Korean and Japanese industrial interests at that time. ^註64

Sources: Kokusei Gurafu, April 1940.

Industry is broken down as follows:

Source: Kokusei Gurafu, April 1940.

Korean interests are characterized not only by their low percentage in total production, except in the case of medicines and drugs, but also by their low capitalization. These figures cover industries in both North and South Korea.

Government-Owned Property -- Previous Vesting by USAMGIK.

5.2 One of the first acts of the Military Governor appointed by the Commanding General, United States Army Forces in Korea, upon arrival of American troops was to issue Ordinance No. 2 concerning property transfers. This was dated September 25, 1945. By terms of this Ordinance property of all kinds owned or controlled directly or indirectly in whole or in part on or since August 9, 1945, by any of the Governments of Japan, Germany, Italy, Bulgaria, Rumania, Hungary and Thailand or any agencies thereof or by any of their nationals, corporations, societies, associations or any other organizations of such governments or incorporated or regulated by them was in effect impounded, restricted and controlled by the Military Governor.

On December 6, 1945, the Military Governor issued Ordinance No. 33 which was quoted above, vesting all property of any type and description owned or controlled, directly or indirectly in whole or in part, on or since August 9, 1945, by the Government of Japan, or any agency thereof, or by any of its nationals, corporations, societies, associations, or any other organization of such government or incorporated or regulated by it. The Ordinance stated further that all such property was owned by the Military Government of Korea and that the vesting was retroactive to September 25, 1945, which was the date of Ordinance No. 2.

On December 14, 1945, the Property Custodian appointed by the Military Governor issued Custody Order No. 2 requiring a report of Japanese property covered by Ordinance No. 33.

On April 27, 1946, the Deputy Military Governor issued a directive to the directors of all departments, offices, and government-controlled corporations and to all Provincial Military Governors. It reads as follows:

“1. All juridical persons registered as such in a District Court in Korea south of 38° North Latitude, the ownership of all or a majority of the stock or other ownership interest of which was vested in the Military Government of Korea, are referred to in this directive as 'Vested Companies'. Juridical persons registered in Korea south of 38° North Latitude in which the Military Government of Korea owns, by reason of vesting, a minority of the stock or other ownership interest but over which the Military Government of Korea is exercising management control are referred to in this directive as 'Requisitioned Companies'. The property in Korea south of 38° North Latitude of juridical persons registered in Japan which was operated as a business enterprise and which property was vested in the Military Government of Korea is referred to in this directive as 'Vested Corporate Property of Japanese Companies'. Vested Companies, Requisitioned Companies, and Vested Corporate Property of Japanese Companies owed obligations and held unpaid receivables at the time of becoming vested.

“2. Except as otherwise provided by this directive, all Vested Companies, Requisitioned Companies and Vested Corporate Property of Japanese companies will collect all receivables in Korea and pay obligations due to persons in Korea south of 38° North Latitude in accordance with their actual ability to pay.

“3. When the officer designated by the Military Governor of Korea or his authorized representative as responsible for the management control of any such organization determines that the payment of obligations in accordance with present actual, ability to pay of any Vested Company, Requisitioned Company, or Vested Corporate Property of Japanese Companies would apparently result in the inability of such organization to pay its creditors in Korea on an equitable basis, such officer shall file with the Property Custodian a certificate, supported by all pertinent data, that in his opinion such organization should operate under the provisions of paragraph 4 hereof. The Property Custodian shall approve or disapprove such basis of operation.

“4. When approved by the Property Custodian, any organization referred to in paragraph 3 hereof may operate on the basis of paying only obligations incurred by it or which represent goods or services received by it after 25 September 1945.

“5. Regarding the effect of vesting Ordinance No. 33 upon juridical persons it is the opinion of General Counsel that the stock or other ownership interest therein owned by Japan or a Japanese national (natural or juridical) was vested in the Military Government of Korea, but that title to the assets of such juridical person remained in such juridical person. Such opinion is hereby approved as the basis of this directive.

“6. This directive does not affect or supersede the policies previously announced by this headquarters concerning the payment of taxes to the government and interest to financial institutions”.

Paragraphs 1, 2 and 5 of this directive are particularly relevant. They explain the legal effect of Ordinance No. 33 and show the distinction drawn as to so-called vested companies in which all or the majority of the stock was previously owned by Japanese, the so-called requisitioned companies in which a minority of stock was formerly owned by Japanese but over which Military Government, nevertheless, exercised management control, and vested corporate property of Japanese companies, that is, tangible and intangible property of companies registered in Japan. The process of ascertaining the identity of all of such property, reducing it to control of Military Government, installing management acceptable to Military Government and competent to operate companies was a long and tedious process. As a labor-saving device related activities in management and operation of companies of similar character were integrated by placing them under control of a department of government of USAMGIK with the operations of which they seemed most closely connected. In some cases special offices, such as the Materials Control Corporation, were created to assemble, control and eventually dispose of property which could not suitably be adapted to the reconstruction of Korean economy. The method of parcelling out control of enterprises is described in the first part of Custody Order No. 8, issued December 31, 1946, entitled “Operation of All Types of Vested Business Organizations by the Property Custodian”. This Order was amended in some respects by Custody Order No. 9, issued March 31, 1947, by the Property Custodian. Section 1, which superseded the corresponding Section of the previous Order reads as follows:

“1. Purpose and Scope.

“a. The purpose of this order is to define the responsibilities of various officials, elements and agencies of the Military Government in connection with utilization and conservation of and accountability for the operation of vested business organizations.

“b. The Property Custodian will entrust the management, including the appointment of directors and/or managers, and the operation of all vested corporations, companies, partnerships and other vested business organizations (industrial, mining, mercantile, contracting, fishing, banking, agriculture, forestry, financial, private schools, insurance, transportation, shipping, etc.) now under the jurisdiction of the Property Custodian, to appropriate heads of departments, offices or agencies of the Military Government, in accordance with the procedure outlined by the Office of Property Custody in procedural memoranda.

“c. Management of any vested business organization will be exercised by such appropriate heads of departments, offices or agencies, appointed by the Property Custodian to operate the specific vested business organizations. In all cases relating to management or control of vested property, orders, directives and appointments will require the written concurrence of the appropriate advisers.

“d. The appropriate officials appointed to control the management of specific vested business organizations will be accountable and responsible to the Property Custodian for the appointment of proper management, procurement of raw materials, disposal of finished products (subject to applicable directives, law and regulations), and maintenance and preservation of the assets of such business organizations.

“e. Control of management of vested business organizations not hitherto disclosed and/or considered as hidden assets will be similarly transferred to appropriate officials as such organizations or assets are discovered.

“For convenient reference to the detailed instructions regarding responsibility and accountability, records and accounts, capital expenditures, discontinuance of operations, profits, cannibalization, and bonding of Chairman of the Board of Directors and/or Manager.”

On December 6, 1947, the Property Custodian issued Custody Order No. 10, entitled “Operation of All Types of Juridical Persons Organized in Korea in Which the Property Custodian Owns a Stock or Other Interest”. Its purpose was to provide a procedure for relinquishing control of various Korean corporations in which Japanese beneficial ownership had been vested, particularly those referred to by the Deputy Military Governor in his Order of April 27, 1946, supra, as “requisitioned companies” in which a minority of the stock had been vested by the Military Governor under Ordinance No. 33. Section 3 of Custody Order No. 10 prescribed a procedure for relinquishing control by the Property Custodian as follows:

“Transfer of Control. a. Transfer of management of juridical persons to Boards of Directors will be accomplished in an orderly manner. Before management of any juridical person is entrusted to a Board of Directors action will be taken as follows:

“(1) A preliminary study of each juridical person will be made in accordance with procedures established by the Property Custodian.

“(2) A general meeting of stockholders will be held on call of the Property Custodian.

“(3) The elected directors shall be organized and be qualified as such.

“(4) Management of the juridical person will be formally transferred to the Board of Directors by the Property Custodian in writing”.

By July or August 1948 reorganization had been effected according to these provisions for some thirty odd companies listed as follows:

Ryongean Kongjak Company
Seoul Electric Company
Chosun Chemical Fertilizer Company
Chosun Reproduction Rubber Company
Chosun Kong Yung Company
Chosun Fire and Marine Insurance Company
Chosun Mail Steamer Company
Bank of Chosun
Cho Heung Bank
Chosun Commercial Bank
Chosun Industrial Bank
Chosun Mutual Aid Bank
Chosun Savings Bank
Chosun Trust Company
Chosun Farm Tools Company
Chosun Niken Rubber Industrial Company
Keku-san Automobile Company
Chosun Casting Company
Dai Ni Nippon Glass Company
Chosun Rice Cleaning Company
Korean Special Alley Company
Chosun Leather Company
Kuksan Arms Industrial Company
Chosun Automobile Distributing Company
Chosun Book Printing Company
Kyung In Ship Company
Chosun Spinning Company
Seoul Spinning Company
Asahi Soap Company
Chosun Tire Industrial Company ^註65

The extent Korean interest in these companies is not indicated in the Activities. Whatever stock interest the Property Custodian held by virtue of the Vesting Ordinance No. 33 was, of course, retained by him and some degree of control was exercised through voting the stock.

Meanwhile, the land reform initiated by Military Government by Ordinance No. 173 providing for sale of Japanese farm lands to Korean farmers, as heretofore described, was proceeding. It was reported as of July 31, 1948, that 85 per cent of the dry fields and paddy lands had been sold. ^註66

When the Office of Property Custody of USAMGIK turned over in October 1948 to its counterpart in the Republic of Korea all vested property pursuant to the Financial and Property Agreement, the nature and value of the property was substantially the same as shown in an inventory prepared in August 1948 and reproduced in Issue No. 34, July-August 1945, of the Activities, at pages 22-23. Extracts from this inventory are shown below, having been separated into two tables for convenience in typing. The inventory takes account, of course, of farm lands sold by the National Land Administration and of a small percentage, roughly one per cent, of other vested property which the Office of Property Custody had disposed of. It also takes account of Korean and other non-Japanese stock interest in various enterprises affected by the Vesting Order.

From Table 1. Consolidated Statement of Value and Holding of Vested Property, South Korea

SOURCE: Office of Property Custody.

From Table 1. Consolidated Statement of Value and Holding of Vested Property, South Korea (Amounts in Thousands of Won)

SOURCE: Office of Property Custody

Government-Owned Property -- What Is Now Owned.

5.3 This inventory represent roughly the property which the Republic of Korea got from USAMGIK. Title to the property passed with the agreement and thus the present government became the owner of it. Management of it had to be parcelled off among various government departments as a matter of expediency, whatever the political philosophy of the various officials responsible for its disposition.

Farmlands included in this property have been almost completely disposed of, it is understood, in earlier stages under MG Ordinance 173 (National Land Administration) and later under provisions of the Land Reform Law, as already described. Many firms in which there was only Japanese stock ownership should by this time have become reorganized, the government retaining ownership of the former Japanese stock or selling it to Korean citizens. Some enterprises have been disposed of, no doubt, pursuant to the Vested Property Law previously described. But it is understood that former Korean landlords who were forced to sell land in exchange for bonds have been slow in offering those bonds as security for purchase of vested enterprises. Many factors have contributed to a very slow implementation of the Vested Property Law -- political, economic, social and psychological -- but time does not permit a detailed analysis of them.

The most obvious deterrent has been the war with its destruction of property, shifts of population, breakdown of social and economic ties, and tremendous drain on the material and spiritual resources of the country. At any rate, except for the property that has been damaged or destroyed during the war, it is probable that the property formerly vested and now owned by the Republic of Korea would fall into the same pattern of classes and at least the same ratio of values as those shown on the inventory of the Property Custodian of USAMGIK. A good study of vested property, with some indication of the extent of damage to it, was made in 1952 by a Mr. Steier, but a copy of it is not now available for comment. It is probably available in Korea.

Private Enterprises.

5.4 The extent of private enterprise in 1950 before the Communist invasion is perhaps indicated in a rough way by the charts previously given showing the capitalization of Korean and Japanese corporate enterprises. This is only suggestive, but no more definite information is at hand. One indication of the nature of business enterprises is given in the “Enterprise Tax Law”, Law No. 48, promulgated October 13, 1949. Article 1 imposes an enterprise tax on any person who conducts any of the enterprises listed as follows:

1. Sales
2. Banking
3. Insurance
4. Mutual-aid financial enterprises
5. Money lending
6. Equipment renting
7. Manufacturing
8. Electricity or gas
9. Forwarding
10. Forwarding agents
11. Warehousing
12. Railways (track included)
13. Contractors
14. Printers
15. Publishers
16. Photographers
17. Brothels
18. Hotels (lodging houses included)
19. Restaurants
20. Eating houses
21. Brokers
22. Agents
23. Middlemen
24. Consignment sales
25. Trusts
26. Exchange
27. Public bath houses
28. Barber shops and beauth parlors
29. Dramatic entertainment
30. Games operation
31. Tourist bureaus

It seems clear that some enterprises such as these are being conducted independently of government.

Foreign Enterprises.

5.5 Because of the political conditions in Korea there are very few foreign interests in business enterprises there at present. At the turn of the century foreign capital had made a beginning in investment in Korea. In 1896 a concession was granted to an American to conduct mining operations in a northern province. The concession was operated profitably by an American syndicate through the Oriental Consolidated Mining Co., incorporated in West Virginia. Soon afterward citizens of other countries obtained similar mining concessions, but most of them were abandoned. However, by the end of the protectorate regime, in 1910, concessions had been granted to four American Corporations and four American individuals, two English corporations and one individual, two French individuals, one Russian individual, one Italian individual, as well as several held jointly by Japanese and Americans or by Koreans and Americans. But soon after the annexation of Korea a new mining law was enacted by Japan prohibiting the grant of licenses to any more foreigners unless they incorporated under Japanese laws. ^註68 From that time on the mining industry, like others, was dominated by Japanese interests and a policy of excluding all foreign activities was followed. In later years foreign missionaries represented the bulk of foreign interests in Korea. ^註69 There was only a handful of European residents before the war. ^註70 The property of those who were classed as enemy aliens during World War ΙΙ was seized by the Japanese and is represented in the figures of the Office of Property Custody of USAMGIK shown above.

During the regime of Military Government, because of military necessity, only a very few foreign firms were admitted to South Korea for business activities and these were restricted to activities which were designed to further the objectives of the command.

In effect the situation is not much different now from what it was during the period of Military Government. As reported in Despatch No. 104 of January 6, 1954, from the American Embassy in Seoul there are several foreign firms doing business in Korea in spite of unsettled conditions there. The American firms in general do business with the UN forces, or operate as shipping and travel agents, manufacturers' representatives, or middlemen between American and Korean importers and exporters. One firm, Fenton E. Winans, Inc., of Panama, which met the financial requirement imposed for registration with the Ministry of Commerce and Industry has expressed the intention of not renewing the registration, for which a minimum of $100,000 gross annual business is required. This was the only firm so registered. The Despatch stated that there is no specific legislation in the Republic of Korea governing the establishment of foreign firms, and that in general they are subject to the same provisions as Korean firms. It referred to the discrimination in favor of Koreans in acquiring rights under the Mining Law, heretofore described, and it explained some of the formalities of registration as a foreign firm or branch of a foreign firm. With the despatch there was enclosed a “Partial list of foreign firms or their branches doing business in Korea” as follows:

6.0 There are several means for overcoming apparent obstacles to the development of free enterprise in Korea. There are several kinds of obstacles, and they suggest their own respective kinds of remedies: constitutional obstacles, for which a constitutional amendment would be required; legal, for which legislative and administrative action would be required; administrative, for which administrative action would be required; material and physical, for which finances, material, equipment, or substitute procedures would be required; and psychological, for which action by administrative agencies and by individuals would be required. Leaving aside the material and physical obstacles, for which remedies are already being devised and furnished through extensive foreign aid programs, we may consider the constitutional, legal, administrative and psychological obstacles and their respective remedies. This subject merits a more detailed study than time and available information will permit, but an analysis in rather general terms may suggest areas for more detailed study and methods for solutions not immediately apparent.

Free Enterprise.

6.1 The term free enterprise, itself, is relative with time and place where it is used and on analysis might take on special meaning as applied to present-day South Korea. But in the context of the problem it is clear. It does not repudiate those restraints imposed by governments upon the early buccaneers of industry, such as regulations for safety devices, employment of women and children, wages and hours, disposal or noxious waste, maintenance of nuisances, and many others for the safety and convenience of the community as a whole. It really means a way of life, a viewpoint, in which a man feels free to use his ingenuity in competition with others to exploit his material surroundings in any way until told by society, through government, that his methods are considered harmful. The opposite viewpoint is that a man feels free to engage in those industrial and commercial activities which an authoritarian government, through the years, has authorized as proper. ^註71 With such a tradition, which exists in the Republic of Korea, although competition can develop in the activities permitted, the bold imagination of free enterprise may sometimes be lacking.

Economic Objectives in the Republic of Korea.

6.2 The present objectives in the rehabilitation of the economy of the Republic of Korea have a bearing on the obstacles to free enterprise. But the objectives are so comprehensive that they take in the whole field of economic activities. Any obstacle to free enterprise will directly affect the effectiveness of the program to rehabilitate the economy of South Korea and make the country self-supporting.

Present Conditions in which Free Enterprise Is Sought.

6.3 The conditions which now exist in the Republic of Korea are in themselves not propitious for the development of free enterprise, but they may have the effect of bringing about reforms to that end. War has left devastation in many areas. Inflation has mounted, and savings have shrunk in value. People are clamoring for better things. Government, saddled with huge war debts, may be forced to disgorge some of the large amount of vested property to which it has clung and to ease restrictions which have prevented a free industrial development.

Constitutional Obstacles to Free Enterprise.

6.4 Constitutional provisions in Chapter VI, Economy, impose absolute restrictions against ownership of some types of property, but permit exploitation of some resources by private enterprise under a licensing system. Thus, Article 85 of the Constitution provides for government ownership of mines and other important mineral resources, marine resources, water power and natural powers. With respect to mines and mineral resources, the system is the same in Mexico and in some other countries. The expression “water power” probably means a hydroelectric plant. We need look no further than TVA in the United States for a parallel situation in which the undertaking was considered beyond the capabilities of private industry and the State developed the resource. It is not clear what is meant by marine resources (except for tidal hydroelectric development) unless it is the business of fishing which is presently controlled by a system of licensing in South Korea. In any case Article 85 authorizes legislation to provide for a system of licensing to private enterprise for the development of the resources named. One provision in itself implies an obstacle, namely, that providing for licenses “for a limited period”. This can be interpreted by legislative and administrative action but there is a suggestion that there might be insufficient time to amortize capital investments made by a licensee, particularly in mining. Protection against such a contingency might be found in implementing legislation or in contract with the government. The expression “In order to utilize and develop such resources, licenses shall, in case of public necessity …” might suggest that the state will retain ownership only and will permit private industry to exploit the resources, relying on the licensing systems as a rich source of revenue. However, the expression “in case of public necessity” suggests that this might be only an alternative and that the State itself would exploit some of these resources. Provision for a public corporation, such as TVA, to act as the exploiter of the resource is not made. However, the Korea Coal Corporation seems to be such an exploiter.

Article 87 states that several types of enterprise shall be managed by the government or by juridical persons of public law, but that when public necessity requires licenses may be granted to individuals. This Article does not provide that the enterprises shall be owned by the government. The enterprises specified include important transportation and communication enterprises. Actually the government acquired title to such properties when vested property was turned over to it by Military Government. But it is traditional in Korea that such enterprises shall be owned and operated by the State, as it is in several European countries. Economically a healthier condition exists, even in the case of State ownership, if a public corporation operates the facilities and thus avoids the inertia and inefficiency found in bureaucracy.

Other enterprises specified in Article 87 are electricity, irrigation, water supply and gas. With some minor exceptions, perhaps, it appears that actual title to all of these enterprises passed to the government under the Initial Financial and Property Settlement Agreement. Management of them is no doubt controlled by the Ministry of Commerce and Industry which exercises regulatory powers, except perhaps in the case of water works which are probably controlled through municipal or provincial government. All of these enterprises are subject to some kind of public control in most countries, if not all, through public utility commissions and similar organizations. The question is the kind and degree of control exercised and the area left for free competition after the controls are applied. In many situations a controlled monopoly is given to an electric company or gas company and the only competition which arises is that between two companies selling different utilities, such as electricity and gas. Aside from that, the spirit of free enterprise centers on efficient operations to compete with the rate structure imposed by the public utility commission and to survive as an independent organization without being forced in financial manipulation to become a part of a chain of similar enterprises. Such competition can hardly exist under the system in South Korea unless the enterprise is managed by a separate corporation which competes against the rates established for it.

Article 87 further provides that in case of public necessity any of the enterprises named may be licensed to private individuals pursuant to some law. This opens the possibility of licensing the operation to a foreign corporation which could introduce efficiency procedures in competition with rates. However, special legislation might be necessary for this.

Financial and insurance institutions are also specified in Article 87 as enterprises which shall be managed by the government or by public corporations. In most countries, if not all, such institutions are subject to some kind of control by government. But such control seldom if ever extends to actual management by the government except in the case of postal banks. All central banks are public corporations because of the nature of their functions, but in free enterprise countries commercial banks are, probably with few exceptions, private institutions. Controls vary in different countries, but it may be recalled that they are much greater in some free enterprise countries of Europe than they are in the United States.

In the case of insurance companies the situation is much the same as with banks. Governments operate some specialized insurance programs, such as the veterans' life insurance and the social security in the United States, but in general regulations of government are applied through an insurance commissioner or some similar functionary having nothing to do with the management of the business. Thus, provisions in Article 87 create obstacles which do not exist in the same form or degree in free enterprise countries.

Another class of enterprises mentioned in Article 87 is “any enterprises having public character”. As indicated in the previous discussion, no example of the application of this provision has been found. It is expressive of a broad power inherent in any state to take or control private property for public use provided just compensation is made. An example in point was the taking and management of railroads by the U.S. Government in World War I. The catch in Article 87, of course, is in the interpretation of the words “having public character”. In the context of other provisions in Chapter VI, this is probably more than the catch-all expression so dear to the heart of legislators and lawyers.

One provision in Article 87 has not been referred to heretofore. That is the concluding one stating that foreign trade shall be under the control of government. This states a principle observed in all governments. The question is the degree of control exercised and the conditions under which it is used. So far as I know a state will not permit constitutional restraints on itself in applying such control. To do so would be to forego use of a most important weapon in international relations, namely, the application of economic pressure. However, the question is how shall the control be exercised -- by the executive branch of government pursuant to legislative authorization prescribing necessary circumstances, as in the United States, or by the executive branch without such authorization. Usage of the term government in the Republic of Korea. and in some other countries, suggests the latter interpretation. I believe that the term government is taken to mean the executive branch, with all ministries and agencies, as distinguished from the legislative and judicial branches. In this case the provision would present an obstacle to free enterprise, which finds no voice in the legislature against action of the executive branch -- “the government” -- which may be arbitrary.

Article 88 providing for transfer of private enterprises to State or public ownership or for putting management of them under control or supervision of the State or a public corporation has already been commented on. Without any example of the application of this provision, it is difficult to say whether it expresses any more than the recognized principle that a State may take private property for public use, provided it makes just compensation. In this case compensation is provided for in Article 89. In most free enterprise countries resort to such procedures is usually of a temporary nature, and it may be significant that the provisions of Article 88 seem to give an idea of permanency.

Before leaving this subject, it may be well to comment in general on the type of organizations covered by Articles 85 and 87. Water power, spoken of in Article 85, and transportation, communications, banks, insurance companies, electric, gas, water supply and irrigation companies, spoken of in Article 87, all furnish to the community a unique service -- or a utility, which is an element of nature transported to the consumer. All of them are subject to controls of one kind or another, in every government, for the benefit of the community. None of them is in the business of fabricating an article, distributing and selling it to consumers. No middleman can be involved because the service or utility is used by the purchaser, and perhaps that, together with wide use, may be taken as a good test. Mining is a special case, already discussed. But aside from that, Articles 85 and 87 do not specifically create any obstacles to free enterprise in the field of fabricating, processing, or manufacturing articles for sale. Of course, these constitutional provisions do not reach down from the level of common unique services, such as transportation and communication, to the countless commercial services performed as a convenience or Luxury under circumstances involving competition and a choice of acceptance or refusal by the user. These are in free enterprise.

Legal Obstacles.

6.5 Various legal obstacles have been referred to in the discussion of Question 2 above. They appear in session acts of the National Assembly and in Presidential Decrees issued under delegated authority. A few may be explained here.

Law No. 74, promulgated December 19, 1949, “Law for the Disposition of Vested Property” creates some obstacles. In Chapter II, Article 5 states in effect that the vested property which answers the description of property in Article 85 of the Constitution -- mines, marine resources, water power and so on -- as well as that vested property which is land and forest needed for reforestation shall be owned by the state or by public institutions. The nature of the obstacle was described in the discussion on Constitutional obstacles. If Article 85 should ever be amended, care should be taken to amend these provisions of Law No. 74.

Article 6 of this Law is similar in nature. It provides in effect that vested property which answers the description of property in Article 87 of the Constitution -- transportation, communications, electricity and so on -- shall be managed by the state or by public institutions, thus reiterating the obstacles described previously in this report. But it added to such property, prescribing the same disposition for it, “important mines, refineries and machinery, factories, and other enterprises of a public character”. This is a concept of public character different from that in the United States. Such enterprises are definitely not of the service type, but of the manufacturing type competing in free enterprise in non-socialistic countries. This obstacle is serious and should be repealed whether a constitutional amendment is enacted or not.

Article 7 of this Law gives the President great economic power by authorizing him to designate those vested properties and enterprises which shall be subject to State or public ownership or those subject to State or public management. Free enterprise is not encouraged by concentration of such power.

Article 3 of this Law restricts sale of vested properties to Koreans or Korean corporations. This does not affect free enterprise among Koreans themselves, but it forces foreigners to incorporate under Korean law if they wish to buy and compete.

Article 15 prescribing preferences in bids for purchase of vested property discriminates against others and is not in the spirit of free enterprise during the process of selling. But once the sale is made there is open competition.

Article 24 provides for lease to Koreans or Korean corporations only. It also provides that the rental price may be charged if there is large fluctuations in general price indexes.

Articles 27 and 28 prohibit multiple leases to one person, in the same way as multiple sale to one person is prohibited in Chapter III.

Article 19 provides for change of selling price to accompany fluctuations in price indexes.

Law No. 234, promulgated December 23, 1951, known as the Mining Law, in Article 14 fixes the maximum term of a license at 25 years. This is renewable at the discretion of the Minister of Commerce and Industry. However, the uncertainty of renewal may be a deterrent to free enterprise. Likewise the requirement in Article 5 that acquisition of a mining right through approval of the Minister of Commerce and Industry must be accompanied by approval of the National Legislature might prove a deterrent for competition of foreign firms. Requirements in this Law that claims must be worked and that products of the mine must be produced within specified times are reasonable but a requirement of previous approval of a plan of operations (Article 42) does not seem in harmony with the catch-as-catch-can of free enterprise. However, such things are relative, and flexibility can be incorporated within a plan of operations submitted for approval.

Law No, 137, promulgated May 4, 1950, established the Korea Coal Corporation as a public corporation. Although the Law does not say so, it probably created a monopoly organization with power to control other coal mining enterprises. While the importance and need of a coordinating agency is apparent, it must be recognized that such an organization blocks off a certain area of operations from free enterprise.

Law No. 27, promulgated May 2, 1949, “Establishment of Local Public Works Office, Ministry of Home Affairs”, a copy of which is not available for comment, probably blocks off some areas of activities from free enterprise. The same may be said of Law No. 56, date not stated, “Korean Shipping Corporation”.

Several laws and Presidential Decrees relate to the Monopoly Office and its branches which control the production, distribution and sale of salt, tobacco and ginseng throughout the country. This organization is essentially opposed to free enterprise, but it is traditional and it would be difficult to change.

These examples are not exhaustive of the obstacles to free enterprise found in legislation, but they are representative.

Administrative Obstacles.

6.6 Obstacles originating in the operations of government bureaucracy may sometimes appear to be indefinite, but they are nonetheless very real in the Republic of Korea. They contribute in a substantial way to the bottleneck preventing prompt disposal of vested property which might otherwise find its way into the Korean kind of free enterprise. In fairness to government officials dealing with vested property it must be recognized that various circumstances have conspired to slow the process of disposal. The business of getting a new government started in 1948, the business of conducting a war and being forced to move the seat of government, the business of reestablishing government in the capital and having to piece together substitutes for scattered records have all retarded the program. But administrative officials are partly responsible. Each holder of power over property is loathe to diminish his little empire. Perhaps one explanation is that power to control has been too widely dissipated and that decisions to recall property for sale must be made in committee rather than by individuals. Policy decisions by higher authority have perhaps encouraged dilatory procedures.

Psychological Obstacles.

6.7 As in other situations psychological attitudes have probably constituted obstacles to the development of free enterprise. The tradition of individualism at the roots of this way of life is lacking. Fear of untried methods may hold back some. Political insecurity has cautioned against new business ventures. In so far as admission of foreigners to competition is concerned, recollection of the political sequel of Japanese economic penetration may arouse suspicion. Such attitudes do not foster bold imagination to strike out alone.

Constitutional Amendment.

6.8 In January 1954, President Rhee submitted to the State Council drafts of proposed Constitutional amendments to several Articles of Chapter VI, Economy. Obtaining approval, he referred the amendments to the National Assembly for action. Early in March 1954, however, the proposed amendments were withdrawn by the administration which anticipated defeat of the proposal.

The purpose expressed by the administration ^註72 in submitting these proposals was “to expand and encourage the individual freedom and initiative of the people in their economic activities, and thus to stimulate a rapid increase in productive capacity and efficient development of the national economy”.

An examination of the text of the proposed amendment, ^註73 indicates that if adopted they would not necessarily achieve the objective expressed. Ambiguities are introduced. Furthermore the general provisions stated would need legislative implementation. This is not a defect in itself, since any such constitutional principle needs implementation; but the point is that free enterprise could not be magically introduced by merely adopting these amendments.

The present Article 85 declares the constitutional principle of State ownership of mines, mineral resources, marine resources, and so on, and then continues with a cautious permissive provision for the issuance of licenses to exploit such resources “In case of public necessity”. The proposed Article 85 omits the declaration of a constitutional principle that the State shall own such resources, but states that disposal, extraction, exploitation or utilization “shall be performed in accordance with provisions of law”. Failure to specify state ownership does not necessarily deny the principle. This proposal does not express a new policy or principle, but merely implies that exploitation will not be unrestricted and will be carried out in accordance with law. It is an improvement, of course, over the present Article in omitting the cautious tone which accompanies the provisions for licensing. If the principle of State ownership of sub-soil rights and of other natural resources is such an important symbol in national thinking it could be expressed to satisfy sentiment and then some expression could be added to declare that economic development of the country requires exploitation and that a liberal policy of granting licenses to exploit will be followed. This would overcome the cautious expression “in case of public necessity”. In its present form Article 85 is discouraging to investors and exploiters. But this effect could be overcome, even without changing the Constitution, by enacting a new Mining Law to state that exploitation is a public necessity, that licensees will be encouraged, and that “licenses for a limited period” means a period long enough to permit amortization of equipment and substantial profit to the exploiter and to the State.

The proposed Article 87 introduces uncertainties and retains a cautious tone. Instead of specifying the enterprises which are subject to management by the government or by public corporations, as the present Article does, it simply says “all enterprises having public character” shall be so managed. Although this general expression is contained in the present Article, it is preceded by words specifying various enterprises which shall be so managed, and therefore borrows from them a more specific meaning to be given in interpretation. Standing alone, as it does in the proposed amendment, it offers a very broad and vague meaning which a reactionary legislature could take advantage of. The proposed Amendment has one advantage over the present Article in its reference to control of foreign trade. It adds “as provided by the law”. This would eliminate the possibility of arbitrary and unregulated control by the executive branch of government which now seems to be a possibility. On the whole, however, the proposed Amendment seems to be no improvement on the present Article. If the principle of State ownership of some enterprises cannot be sacrificed, but a remedy against bureaucratic management is desired (and it is highly desirable), something like the following expression could be suggested:

“Important transportation and communication enterprises shall be owned by the State but shall be operated and managed by public corporations established by law. All such enterprises and all financial and insurance institutions, electricity, irrigation, water supply, gas and all other enterprises performing a service or furnishing a utility for use of the people, whether publicly owned or privately owned, shall be subject to such regulations as may be prescribed by law for the benefit and convenience of the people.”

The proposed Amendment to Article 88 of the Constitution really adds nothing to the present Article but is perhaps an improvement. The old Article says in effect that in order to meet urgent necessities the State may take in accordance with law. The Amendment says in effect that the State shall not take except as specified by law and except when such taking is necessary to meet urgent requirements. In both cases enabling legislation is necessary for the taking and in both cases urgent necessity must exist. In neither case does it appear who will make the decision that urgent necessity exists. Under either provisions two types of legislation might follow. One might be a special law for a special occasion, in which case the National Assembly would recognize the urgent necessity and authorize a special taking or a general plan for executive implementation. The other might be a general law authorizing the executive to take, upon his finding that urgent necessity exists. The Amendment seems better because it says that the National Assembly will specify the cases in which there may be a taking. But it might do this under the present Article. As a practical matter the Assembly, in conformity with its past performance, would probably give general authorization to the President in broad, typical cases and let him make the decision of necessity, as well as of specific cases.

The whole matter turns on the implementing legislation which might be the same under the existing and the proposed provisions. One advantage the proposed Amendment has is that it is phrased in the negative. This has the psychological value of suggesting that the right would be exercised reluctantly and only upon legislative authorization. The affirmative language in the present Article declares a right which will be used in accordance with legislative authorization. This juggling of words may have no significance other than a political purpose to catch flies.

The proposed Amendment to Article 89 promising compensation for the various takings described in Chapter VI adds a specific reference to farmlands which does not appear in the present Article. Farmland would be included in the term “property” which is in the present Article. The purpose of making special reference to it now is not clear, unless it is deemed necessary to sanctify, expostfacto, the provisions of the Land Reform Law No. 31 which took farms from non-tillers and paid them in bonds. It might have the effect of assuaging hurt feelings just before election time or, by innuendo, of suggesting some additional compensation. The omission of reference to compensation for cancellation of a license certainly is no improvement, although if economic value of such a license could be proved, compensation might still be obtained under the general provisions of Article 15.

Taken together, the proposed Amendments do not seem to be capable of reaching the objective of the administration, to give new encouragement to free enterprise. However, it would still be possible for free enterprise to live under the existing Economic Articles, provided certain legislative action and administrative action, already permissible, were taken.

Legislative Amendments.

6.9 Amendment of several laws now in effect could go far towards removing obstacles to free enterprise. Some of these obstacles have already been referred to above in the discussion of Question 6.

It may be stated in general that any provision regarding ownership of property by the State should be amended to provide specifically that it shall be managed and operated by a public corporation or authority and be subject to regulation by the executive branch of government as prescribed from time to time by law. This is essentially the same as the recommendation made by Day & Zimmerman, Inc., ^註74 and would have the effect of taking government out of business. Such provisions would be of great benefit to free enterprise because private firms could then deal with an organization separated from government and in some respects put on a level with them for competition. The operations of the public corporation itself could also be greatly improved. This suggestion is specifically applicable to Sections 5 and 6 of Law No. 74, “Law for the Disposition of Vested Property”.

Article 7 of this Law could be improved by establishing a standard to be observed by the President when he designates particular property as being subject to State ownership or management. Such a standard might be that the enterprise must be one which furnishes a service or a utility for use of the public. It would be highly desirable, of course, to eliminate this authority altogether, but if the State-ownership complex is too strong the suggested Amendment would be the best to be looked for. Here again it should be specified that if a property is retained by the State it should be operated and managed by a public corporation established by law.

Article 3 which limits sales to Koreans or to Korean corporations, and Article 24 which has similar limitations as to leases, could of course be improved from the standpoint of foreigners by removing this limitation and permitting foreigners to introduce some Western free enterprise as an example to Korean competitors. This might be done by giving them a low priority on purchase, thus maintaining the appearance of giving Koreans the chance to exploit their own resources if they want to do so.

The principle of observing preferences in sales is of course not consistent with free enterprise (cf. Section 15 of the Law) but is probably inevitable in dealing with the touchy subject of former Japanese property.

chapter III of this Law prohibits multiple sales to one person and Articles 27 and 28 prohibit multiple leases to one person. These provisions should be modified or repealed.

Articles 19 and 24 could be improved by removing provisions for alteration of contract price for sale or rental in case of fluctuating prices.

Article 6 of this Law providing for State ownership of refineries and machinery, factories, and “other enterprises of a public character” should certainly be amended.

Law No. 74 really should have a complete overhauling so as to set time limits for disposing of vested property, simplify the procedures for disposing of it, and take away from government the administration of that retained.

Law No. 234, the Mining Law, could be liberalized in several ways by declaring a policy of encouraging exploitation of mines, by extending the maximum term of licenses issued, by expressing an intent to renew licenses except when the rights acquired are not being used, by removing this requirement that the National Assembly must approve granting of mining rights to foreigners.

Law No. 137 creating the Korea Coal Corporation and granting it certain authority to use rights of similar corporations could be improved by providing that rights controlled and private enterprises taken over shall be released within a specific time unless a new finding of necessity is made to prolong such controls.

Enumeration of all revisions which might be made in existing legislation is, of course, not possible, but these are samples of what might be done.

New Legislation.

6.10 As indicated above one of the best innovations would be to require the organization of separate public corporations to operate and manage property retained by the State.

Other legislation should grant immunities from import duty on machinery and equipment to be used in industry and mining. The grant of tax preferences to new industries would be helpful.

Administrative Action.

6.11 The outstanding improvement for free enterprise that could result from administrative action is the complete overhauling and simplification of procedures for disposing of vested property within a very limited time. This should be done whether Law No. 74 is amended or not. If committee meetings are indispensable, they could be confine in general to declarations of a policy as a guide for one responsible official to follow in an accelerated disposal program.

The tone of administrative action and of participation of the public in the rehabilitation of the country could be given by President in a nationwide appeal. He could announce adoption of a free enterprise economy as a means of continuing the fight against communism and could establish a system of rewards and incentives which would dramatize the program.

Various means of arousing interest in such a program could be employed. These are just suggestive.

FOA Action.

6.12 No attempt will be made to describe the various techniques available to FOA to use economic pressure in attempting to force reforms in government procedures for the benefit of free enterprise. The process of course requires considerable delicacy of touch to avoid antagonizing the Korean. The position of FOA will be supported in this process by the report that House Concurrent Resolution No. 219 was introduced by Representative Shafer in the U.S. Congress, providing that no unexpended funds shall be used and no new appropriations shall be made for the benefit of the Republic of Korea unless that government changes its principle of State ownership of property and adopts the principle of the rights of private property and free enterprise. If the Resolution is adopted it will of course prove embarrassing to FOA, but the fact that it was introduced may serve as a lever to bring about reforms.

The Rhee Plan of December 10, 1953.

6.13 A copy of the Rhee Plan issued on December 10, 1953, to provide an institutional framework for the financial rehabilitation and aid of Korean industry has been examined. It is understood that an analysis of this Plan has been made elsewhere. No comment on it, therefore, is required here.

A Plan of Action to Remove Obstacles.

6.14 The task of introducing free enterprise into a country which has developed under a different way of life is difficult and cannot be accomplished by forcing on that country a complete new set of laws establishing a complete new set of relationships in economic activities. The cultural lag alone would prevent an immediate transformation. Some of the idealism expressed in the Constitution and inherent in Confucian influences may have worn thin during the course of the recent war. But enough of it lasts to constitute a serious obstacle to a complete reform at one time. Some kind of division of the job must be made for accomplishment in successive stages.

In this discussion a distinction has been made between enterprises which furnish services and utilities for the public in general and enterprises which manufacture, produce goods to sell. A division in the job of selling free enterprise to the Republic of Korea might be made along these lines. It has been pointed out that in some countries where free enterprise flourishes railroads and communications systems are State owned, although this is not the practice in the United States. Some utility enterprises are owned by the State or by subordinate political units even in the United States. Enterprises furnishing services or utilities for general public use are all regulated by government to some degree in all countries. It seems reasonable therefore, to put them in a separate class in a rehabilitation program in which government reforms must play an important part.

A program of reform in constitution, laws and administrative procedures of government providing for State ownership of specified public service and public utility enterprises to be operated and managed by independent public corporations would satisfy the idealism of the Korean people and their aroused nationalistic pride. Efforts in the future could be directed towards modifying this situation if it seemed necessary. But in the meantime acceptance of this situation would represent a victory in principle for the Koreans. The price to be specified for such an acceptance would be the necessary changes in constitution, laws and administrative procedures which would clear the road for free enterprise in the ether class of economic activity -- manufacturing, making goods to sell. This is the kind of activity in which free enterprise developed its great strength in the West.

With such a division of the job a readier response would come from the Koreans and a better teamwork of all agencies participating in the program could be developed.

7.0 Private enterprises, it appears, can be established under existing law in Korea to implement the aid programs of the United States and of the United Nations. However, careful analysis of various kinds of restrictions which have been applied to foreigners in Korea in the past should be made.

Laws now in Force Relating to Enterprises.

7.1 There is now in force in Korea a variety of laws and decrees. Some go back to the old Korean Empire or Kingdom. The basic codes, civil, criminal, commercial, procedural, and many separate laws were introduced after the annexation by Japan and for the most part are still in force. Many ordinances and regulations of Military Government are still in force. And then there are laws and decrees promulgated by the Republic of Korea. Somewhere in this heterogeneity of laws and decrees there is authorization for foreign firms to do business or for foreign interests to take on the legal form of a local firm. But inasmuch as there have been restrictions in the past, their present status should be investigated.

The American Embassy in Seoul reported in its Despatch No. 104 of January 6, 1954, referred to above, that in general foreign firms are subject to the same provisions as Korean firms, that they must pay the same taxes and meet the same requirements of registration for various purposes. The only restrictions noted were those limiting the grant of licenses to mine to Korean citizens or to Korean corporations in which 51 per cent of the interest is Korean owned. This is an encouraging report from the field inasmuch as it must incorporate the views of Korean experts consulted. A copy of it is included in the annex for convenient reference.

Legal Requirements to do Business.

7.2 The Commercial Code of Japan, which by virtue of USAMGIK Ordinance No. 21 of November 2, 1945, was retained in force along with other basic laws, contains provisions regarding the organization of various types of companies and regarding foreign companies. These regulations and the business organizations, and their relationships, rights and duties, are similar to those provided for in the German Commercial Code of 1900 which served as the principal model for the Japanese Commercial Code under the Civil law system. ^註75 There are four kinds of companies: the ordinary partnerships or gomei-kwaisha (Articles 49-103) in which members are jointly and severally liable for obligations if company assets are insufficient; the so-called limited partnership or goshi-kwaisha (Articles 104-118) like the French societe en commandite or German Kommanditgesellschaft, composed of members with limited liability and members with unlimited liability; the joint stock companies or kabushiki-kaisha (Articles 119-234) similar to our corporations, in which the capital of the company is divided into shares and the liability of each shareholder is limited to the face value of his shares; and the joint stock limited partnerships (Articles 235-253) like the French societe en commandite par actions or German Kommanditgesellschaft auf Aktien, composed of members with unlimited liability and shareholders. Each one of these, including even a partnership, contrary to Anglo-American law, is a juridical person like a corporation, having a legal personality distinct from that of its members, and the capacity to hold property, buy, sell, contract, sue and be sued as a separate legal entity. ^註76 These forms of legal entity are suggestive of means which might be employed to acquire rights limited to Korean citizens or to Korean juridical persons in which at least 51 percent of the beneficial interest is held by Koreans.

There may have been some modification in the application of these basic provisions in the Republic of Korea, but information on that subject is not at hand. It is understood that a completed draft of a new Commercial Code has been submitted by the Legal Codes Compilation Committee ^註77 to the President and by him to the National Assembly for adoption, but it is not known what action has been taken on it.

Former Restrictions Against Foreigners.

7.3 Up to August 1945 the body of Japanese law contained various provisions applicable to foreign companies. Some of them were general, such as those in Articles 255-260 of the Commercial Code, with reference to registration, and establishment of branch office or principal office in Japan. Other laws enacted by the Japanese Diet prohibited foreigners from engaging in such business as the manufacture of gunpowder, maintaining an emigration agency, engaging in coastal trade or coastwise air transportation, mining, placer mining, engaging in certain types of banking, practicing law, serving as notary public, owning Japanese ships or aircraft or holding stock in certain companies named. According to Article 36 of the Civil Code foreign juridical persons were not entitled to enjoy the same private rights as Japanese juridical persons unless their existence had been recognized in the process of registration or by terms of specific laws. Some prohibitions which existed previously have been removed since August 1945 by action in the civil administration of Japan, the authority of which did not extend to the civil administration of South Korea even though the military jurisdiction of SCAP covered both areas during the period of Military Government. These restrictions ran against private rights of foreign nationals and prohibited such activities as engaging in pilotage, the manufacture of automobiles, shipbuilding, the manufacture of aircraft, light metal, manufacture of organic synthesis and synthetic oil. ^註78

The purpose of referring to these provisions is to raise the question regarding their continuance in force in Korea in view of the provisions contained in USAMGIK Ordinance No. 21, of November 2, 1945, referred to above, which in general adopted the system of laws then in effect in South Korea. However, the question may turn on the interpretation of USAMGIK Ordinance No. 11, of October 9, 1945, which repealed specific laws enumerated and in a separate section provided in general for the repeal of certain types of laws. The purpose of the first section of this Ordinance was to eliminate from the laws applicable to the people of Korea the policies and doctrine which discriminated against them and were repulsive to the Korean people. It named and specifically repealed 7 laws of Japanese origin. Section 2, however, might be explained by a different rationale. It reads as follows:

“All other laws, decrees or orders having the force of law are hereby repealed, the judicial administration or enforcement of which would cause discriminations on grounds of race, nationality, creed or political opinions”.

It might be suggested that this provision, following immediately the provision to remove specific restraints against the Korean people, was intended for their benefit and not for that of others. However, since “discrimination on ground of … nationality” is specified, it seems more reasonable to contend that this general repealing provision established a new doctrine in the administration of government, and that the benefits accrued to all foreigners as well as to all Koreans, thus repealing the restrictive legislation against foreigners enacted by Japanese officials as referred to above.

8.0 The means of encouraging private capital and foreign corporations to invest in Korea really involve policy questions for the Government of the Republic of Korea and the governments of other countries. It is hardly appropriate to discuss such general questions in a report of this sort directed to specific questions, or to take more time in an attempt to develop arguments in support of some plan of government action. But perhaps a few general observations and one specific suggestion can be made.

General Suggestions.

8.1 A means has already been suggested for inducing Koreans to invest in their own industrial development. Attention may therefore be confined, at this point, to means for inducing foreigners to do so -- individuals and corporations. The motives which would impel them in this direction are profit, high adventure -- often connected with profit, and some form of idealism. The opportunity for profit in various unique situations in South Korea is not generally known to the business interests of the United States or of other countries. But it has probably become apparent to many of the allied soldiers who have fought there. After any war there are always a few brave young spirits who have developed a lasting attachment to the scenes of their bloody struggles and to the people for whom they have fought. They yearn to go back and settle down to a peaceful life or to continue in some other way their fight for freedom. Such young men will often find their own way, but some of them may need special inducements. So any general program for encouraging foreign capital and foreign enterprise would consist of two parts -- one, to create inducements, two, to tell about inducement and opportunity. This would apply both to the young soldiers and to businessman.

Creation of profit inducements would be in the hands of government in the first and basic stages. Korean legislation could provide for remission of import duties on industrial supplies and equipment, remission or reduction of various kinds of taxes and registration fees, grant of some business and residence preference to men who have fought in Korea, or to allied nationals in general. United States legislation, or that of other countries, could grant various tax exemptions on profits derived from business in the Republic of Korea, thus subsidizing industrial development in Korea as the oil business is subsidized here; it could provide GI loans and other loans for investments in South Korean business and industry; it could grant tariff preferences on Korean products.

Telling about the inducements would present the problem of narrowing the target to real potentials instead of dissipating efforts. FOA could handle some aspects of such a program by inviting various kinds of industrialists to inspect the proposed sites of operations. Commercial attaches of Korean embassies abroad could tell the story to many. An independent Korean American Board of Trade (to avoid using the name Chamber of Commerce now somewhat restricted by Korean legislation) could operate in Korea and in the United States to seek out business opportunities and tell about them to veterans groups and various business groups in both countries. Similar joint boards of trade for relations with other countries could be established. All such bodies could develop dynamic programs freed from the inertia of government bureaucracy and ponderous movement of official bodies. Perhaps the Korean American Foundation, now subsidized by a large foundation, could be adapted to these functions.

All of these are just general suggestions. One specific suggestion can be made. It seems prosaic after such an imaginative flight but it is believed to be basically sound.

A Specific Suggestion.

8.2 Everybody likes to know the ground rules of the field where he is playing. Many private individuals, business firms and government officials would all like to have definite information about the laws in force in Korea. Koreans are the only ones who have it now. A program should be initiated to make information on this subject easily available to foreigners with whom the Koreans hope to do business in the industrial expansion of their country and in international relations in general. The basic codes of law of the Republic of Korea should be translated, various session laws and regulations of particular interest to foreigners doing business in Korea should be translated and a service should be instituted to make available to foreign businessmen and officials, information contained in the Official Gazette of the Republic of Korea which describes current legislation and administrative activities of that Government. This could be a modest kind of Commerce Clearing House project. It is not without significance that the industrial and commercial expansion of Japan was accompanied by the translation into several European languages of basic Japanese codes and laws of interest to foreigners.

The initiative for such a program should lie with the Koreans themselves, but demands for the reconstruction of the country are so heavy and experience in promoting such a project is so limited that some encouragement from outside of Korea seems most appropriate. Nevertheless the Koreans should play the major part in any such undertaking.

There are Koreans in the Republic of Korea who could do the job of such translations with the help of a few Americans, and there already exists an organization the functions of which could be expanded in such a way as to put such a plan into effect immediately. For reasons of face, a Korean judge, prosecutor or lawyer (who is much lower in the Korean legal hierarchy than he is in ours) all consider it beneath their dignity to do a mere translation job. This is understandable. However, experience in Military Government showed that it was absolutely impossible to obtain adequate translations of laws from Korean into English without the help of a Korean especially trained in law and experienced in some form of the practice of law. But even such a Korean cannot do the job alone. He must have the help of an American lawyer with whom he can discuss not only questions of style but, more important, questions of various legal concepts which differ in the civil law system of Korea and in the common law system of the United States. It is necessary therefore in order to do an effective job of translating codes, laws and regulations not only to dress up the job to satisfy face of the translator but to give him the assistance of an American professional counterpart.

The work of the translating team of UNCACK, UNCURK and others in providing translations of various kinds of current Korean legislation has been a very important contribution to understanding Government operations in the Republic of Korea, but for various reasons the work has been sporadic and the translations, in some cases good, in other cases have fallen short of acceptable standards of clarity. It is believed, therefore, that an extensive translation project like that proposed would be beyond the capabilities of this translating team.

There now exists in the government structure of the Republic of Korea the Legal Codes Compilation Committee, described on page 20 of the Reference Handbook, Government of the Republic of Korea. The function of this committee, which is a part of the staff of the President, is to collect, study and collate material for basic civil, commercial and criminal codes and to prepare rough drafts of bills on administrative procedure and criminal law. This committee, which is the successor of one organized in Military Government, and the general membership and capability of which I know, has the important task of bringing order out of the confusion of laws now in force. As previously indicated, these laws comprise many going back to the Kingdom and the Empire of Korea, laws of the Government General of Korea, laws of Japan applicable to Korea, the various codes of the civil law system imported by the Japanese into Korea, various Military Government ordinances and regulations, as well as the acts of the National Assembly, decrees of the President, and orders of various ministries in the Republic of Korea. The Legal Codes Compilation Committee is the best qualified of any organized group to determine the present effectiveness of these various laws and it has a comprehensive view of the whole system which is unique. If the functions of this committee could be extended to include the job of supplying proper translations of the basic codes and important laws and at least starting a current information service on legislation and other acts of Government an official statement of the law could be provided which all could rely upon. Being identified with such an important committee, the translating work itself would assume sufficient importance to overcome reluctance of translators for reasons of face. Financial aid could be given through FOA to underwrite such a project and a very small number of American lawyers could be assigned, even on a part-time basis, to assist in matters of style in English and in choice of language most expressive of the particular legal concepts involved. I know from personal observation that there are enough Korean judges, prosecutors, lawyers and law teachers qualified from a professional standpoint and adequately familiar with the English language to guarantee the success of such a project.

Postscript.

This report has been prepared under great pressure of time. In its present form it represents a copy of a patched-up first draft, and therefore has defects of overtreatment in some sections and undertreatment in others. Although there have probably been included some irrelevancies, or what seem to be irrelevancies for lack of proper explanation, the tendency has been in the other direction -- to reject references not immediately pertinent. This has resulted in the discard of much valuable material which could not be woven into the framework of the report without expenditure of considerably more time. The intent has been to streamline the report as much as the complexities of the questions would permit, in order to bring into proper perspective the various elements of the basic problem.

Subject: Economic Provisions of the Constitution of the Republic of Korea

(Symbols: L: Law enacted by the National Assembly; P.D.: Presidential Decree; P.M.O.: Prime Minister's Order; date shown is date of promulgation unless otherwise stated.)

Index of Republic of Korea Laws as of February 1952

Index of Republic of Korea Presidential Decrees

Index of National Assembly Laws and Presidential Decrees of Korea

Despatch No. 104 of January 6, 1954 from Amembassy Seoul concerning Current Regulations Governing the Establishment of American Firms or Branches in the Republic of Korea.

수신 : 모리스 울프(Mr. Morris Wolf) / 변호사

발신 : 존 코넬 주니어(John W. Connelly, Jr.)

날짜 : 1954년 3월 24일

주제 : 대한민국 헌법 경제조항에 대한 보고서 (Reports on Economic Provisions of the Constitution of the Republic of Korea)

이 보고서는 대한민국 헌법의 경제 조항들, 법률적 실행에 필요한 헌법 조항들, 그리고 대한민국 자원의 경제적 이용 그리고 산업 개발(exploitation)을 위한 계획을 수립하는데 필요한 물자들의 소유권에 대해 다방면의 분석을 하고자 한다. 이 보고서는 주한 유엔사령부 경제조정관인 타일러 우드(Tyler Wood)가 직무를 수행하는데 차질이 없도록 충분한 정보를 제공하고자 하였다.

1954년 1월 27일 당신이 내게 보낸 편지에서 이 보고서가 다루었으면 하는 범위를 다음과 같이 이야기한 바 있다.

“우드씨는 당신이 대한민국 헌법의 민간 기업체들(Private enterprises)에 대한 법적 규제, 특히 헌법 제 6장 (84-89조)에 집중하기를 제안했다. 그는 이 조항들이 제정 배경, 그리고 1948년 7월 12일 헌법 채택 이후 이 조항들이 적용된 사례들과 그 설명을 들었으면 한다. 우드는 ‘중요 광물자원’, 중요 운수, 그리고 통신‘, ‘자연력(natural resources)’, 그리고 ‘대외 무역’과 같은 모호한 용어들이 지닌 법률 구조에 대한 보충 설명 외에, 헌법 (87조)가 기업을 ‘국유화’한 법례들을 알고 싶어한다. 그는 또한 헌법 88조가 적용된 경우에 대해서도 알고 싶어 할 것이다.”

“우드씨는 실물경제와 헌법 조항이 상충할 수도 있다는 점을 알고 있다. 그러나 그는 당신이 큰 틀에서의 법률의 한계에 대해서는 수집한 자료들로, 실물 경제에 대한 자료는 현장에서 수집하는 것이 좋다고 생각한다. 정리하자면, 당신이 이곳 워싱턴에서 손쉽게 긁어모을 수 있는 추상저인 경제적 ‘팩트’들로 비망록을 작성하지 않기를 제안한다.”

“우드씨는 일단 (민간기업들에 대한) 법적 규제의 범위와 성격을 정리한 연후, 당신의 민간기업 제한 철폐에 대한 유의적절한 해결책을 들을 것이다. 주한경제조정관으로서 우드씨가 당면한 가장 심각한 문제는 한국정부가 압류한 일본인 재산(expropriating Japanese properties)을 어떻게 하면 효율적으로 민영화할 수 있는지, 그 방법을 찾는 것이 될 것이다.

두 번째로, 미국 및 유엔의 대외원조는 한국에서 특정한 어떤 유형의 새 기업들을 세우는 것에 사용될 예정이다. 그 기업들은 민간기업이 될 것이다. 그러한 민간기업들의 사례와 (기업의) 사적 활동에 대한 장벽의 제거가 외국계 사적 자본을 고무하거나 혹은 외국계 회사들이 한국 산업에 돈이나 혹은 다른 자원들에 대한 투자 진작이 되기를 기대한다.”

대한민국 헌법 제 6장, “경제” 조항은 아래와 같다.

대한민국의 경제 질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민 경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다.

모든 사람의 경제적 자유는 이 범위 내에서 보장된다.

광물 기타 중요한 지하 자원, 수산 자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 국유로 한다. 공공 필요에 의하여 일정한 기간 그 개발 또는 이용을 특허하거나 또는 특허를 취소함은 법률에 따른다.

농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다.

중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수리, 수도, 가스 및 공공성을 가진 기업은 국영 또는 공영으로 한다. 공공 필요에 의하여 사영을 특허하거나 또는 그 특허를 취소함은 법률의 정하는 바에 의하여 행한다. 대외 무역은 국가의 통제 하에 둔다.

국방상 또는 국민 생활상 절실한 필요에 의하여 사영 기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 또는 그 경영을 통제, 관리함은 법률이 정하는 바에 의하여 행한다.

제85조 내지 제88조에 의하여 특허를 취소하거나 권리를 수용 사용 또는 제한하는 때에는 제15조 제2항의 규정을 준용한다.

위 89조에 인용된 헌법 제 15조는 아래와 같다.

재산권을 보장한다. 그 내용과 한계는 법률로써 정한다.
재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.

공공필요에 의하여 국민의 재산권을 수용, 사용 또는 제한함은 법률이 정하는 바에 의하여 상당한 보상을 지불하고 행한다.

번역해서 옮긴 조문(article)은 각 항(paragraphs)별로 구분하지는 않았지만, 헌법 제 2장에 등장하는 내용들이다.

(당신이)요청한 질문과 헌법 조항들의 영향들(에 대한 답변)은 복합적이다. 몇몇 질문들에 대해 확실하게 답변하기 위해서는 대한민국의 현재 법률과 정부 업무에 대해 통달한 한국인들과 이야기를 나눌 필요가 있을 것이다. 그러나 나는 대화를 나눔으로써 야기될 수 있는 보안상 우려, 혹은 무언의 압박 등을 우려해서, 그런 방식은 배제하였다. 그렇기 때문에 (본 보고서에서) 각주는 아래와 같이 워싱턴의 여러 부처들로부터 내가 입수한 것에 한해 인용했다는 점에서 (인용의)한계는 있을 것이다.

1. 1945-48년, 그리고 그 이후의 짧은 기간 동안, 남한 미군정 시기에 대한 제 24군단과 주한미군정이 생산한 다양한 보고서들

2. 1948년부터 현재까지 주한 미 대사관, 그리고 주한경제협조처(ECA), 상호안전보장처(MSA), 대외활동본부(FOA)가 생산한 다양한 종류의 공문서들(dispatches)과 보고서들.

3. 미 육군, 미 국무부, 또는 대외활동본부(FOA), 또는 그 전임자들이 준비한 중요 사건들에 대한 주간 요약 보고서들(Periodic summaries)

4. 주한 미대사관이 감찰 작업을 통해 실시간 작성한 한국 일간지들의 번역들 또는 이러한 보고서들에 대한 간략한 주간 요약들.

5. 주한 미 대사관이 작성했던 대한민국 국회의 활동에 대한 주간 보고서들. (발간 중단된 적도 있음)

6. 주한 미대사관이 일차적으로 작성한 후, 유엔한국통일부흥위원단(UNCURK), 주한유엔민간원조사령부(UNCACK), 유엔한국재건단(UNKRA), 주한민사처(KCACK)(역주 : KCAC를 의미한다.) 그리고 다른 기관들에서 번역한 국회 제정 일부 법률들 그리고 일부 대통령령의 번역물들.

7. 미군정기 법령(ordinances), 일본 법전(codes)과 법률들(Laws), 이들 중 상당수는 아직 대한민국에서 유효하다.

8. 1946-48년 활동한 주한 미군정 사법부가 선별한 법적 선택지들.

9. 우리(미국)정부의 다양한 부처들(departments), 그리고 군사, 정치, 사회, 경제, 심리 그리고 한국 상황에 대한 폭넓은 기타 사항들을 고려해 CIA가 편집 및 제작한 한국에 대한 국가정보보고서들(NIS Reports)

10. 한국의 다양한 상황들을 다루는 일부 책들과 잡지 기사들.

11. 한국을 주제로 하는 다양한 유엔 출판물들, 미국 상원 및 기타 정부기구의 출판물들.

내가 본 보고서에 사용하기 위해 다수의 사무실에서 참조한 많은 양의 문건들과, 별도로 수집한 문건들 중 일부는 기밀문서들이다. 이들 문서들은 나의 미군정 당시 경험을 떠올리는데 도움을 준 것은 물론, 1948년 5월, 일을 그만 둔 이후 벌어진 상황들을 요약적으로 이해하는데 도움이 되었다.

그러나 나는 주제가 서로 다른 파편적인 보고서들, 그리고 여러 이유로 일관적인 시선이 결여된 기록의 특징상, 이러한 잡다한 문서들에서 제시된 사례들로는 당신이 제시한 문제에 대해 답변하는 것이 불가능하다는 점을 깨달았다. 그래서 나는 일체 기밀 문건의 인용이나 이용을 삼갔다. 따라서 정보 출처에 따라 보고서의 기밀등급을 메기는 것이 이 이 보고서에는 해당되지 않을 것이다.

내가 대면한 여러 질문들은 서로 연결되어 있고, 그 답변 역시 상호 중복되는 부분이 있다. 그런 이유로 본 보고서를 부문(섹션)별로 구분한 후, 각 질문을 문장으로 제시한 후, 그 답변의 서술, 서울의 이유, 보론 등을 추가하는 방식으로 작성할 것이다. 그러므로 전체 보고서는 차례대로 질문과 답변으로 구성된 ‘문제’(question)들로 구성될 것이다. 요약하자면, 앞서 말한 질문에 대한 답변들은 아래와 같은 명제로 정리될 것이다.

0.0 대한민국 헌법의 경제조항과 그를 시행하는 법률들이 이를 통해 일종의 국가사회주의를 실현하겠다고 하고 있지만, 그들이 작성한 것을 보면, 고도의 사회주의 철학의 결과물은 아니며, 그들이 대한민국 자유기업의 궁극적 발전을 저해하고자 하는 것도 아니다.

1.0 이들 헌법의 경제조항들은 한국 역사 특유의 다양한 요인들의 결과물이며, 서구 사회주의 원칙과는 무관한 자연스러운 전개이다.

2.0 한미 간에 금융 및 재산에 대한 합의가 이루어졌고, 헌법의 경제 조항과 부합하는 다양한 법률들(laws)과 대통령령이 공포되었다. 이는 주한미군정이 보유한 구 일본인 귀족재산, 그리고 그 재산의 대한민국 정부에 대한 신속한 이전에 큰 영향을 받았다.

3.0 다양한 운수, 그리고 통신기업들, 금융, 그리고 보험 기관들, 전기, 관개, 수자원, 가스, 그리고 공공성을 지닌 다른 기업들이 운영을 위해 국가 혹은 운영 당사자들(agencies)에 이전되었다.

4.0 “국가 방위 또는 국민 생활에 긴급히 필요한 경우” 민간기업을 국유화할 수 있도록 한 규정은, 귀속재산에 대한 국유화의 범위가 너무 방대하므로, 최근 공산주의자들과의 전쟁에서 목격된 사례에서와 같이, 계엄령 하 일부 긴급한 요구가 있는 요구가 있는 경우 정도로 명백히 제한하였다.

5.0 부동산 소유와 통제에 대한 규정은 폭넓게 하되, 배타적 독점을 목표로 하지 않는다.

6.0 한국법의 테두리 내에서 자유기업에 대한 명백한 장애물들을 극복할 수 있는 여러 수단들이 있다.

7.0 현존하는 법률 아래, 미국 및 유엔의 원조 프로그램들을 수행하기 위한 민간기업들을 창업할 수 있다.

8.0 한국에 대한 사적자본과 외국기업의 투자를 촉진할 방법들은 한국정부와 다른 나라 정부들에 대한 정책적 문제들을 포함한다. 그러나 (현재로서는) 거의 제안들이 나오지 않았다.

질문 1에서 8은 포괄적으로, 쟁점 0.0을 보완하는데, (0.0) 그 자체로 전체 문제에 대해 간단한 답변을 할 수 있게 고안하였다.

1.0 대한민국헌법의 경제조항들은 한국 역사의 다양한 요인들로 인한 특수한 결과물들이며, 이는 서구 문화의 개인주의, 그리고 자본주의 발전에 따른 사회주의 운동의 역사와는 무관한 자연스러운 전개를 보여준다. 중요한 요인들로는 권위주의적 전통, 정부 재산보유의 선례, 신생 정부에 이관된 미군정 시기 일본인 귀속재산에 대한 조속한 관리 필요성, 헌법 조항을 만드는데 영향을 끼친 다양한 정치적 사건들을 들 수 있을 것이다.

1.1 권위주의적 전통은 한국 근대사의 전반에 걸쳐 작동했다. 초기 왕은 그를 모시는 신하들로 둘러쌓인 전형적인 동양의 전제군주였다. 몇 세기 동안 중국은 매년 조공을 요구하면서, 이 나라에 대한 종주권을 행사했다. 비록 후반에 들어 정치적 관계는 느슨해졌지만, 여전히 중국 황제가 조선 임금을 제후로 봉하는 것이 관례였다. ^註01

청일전쟁 이후, 일본이 중국을 대신하여 조선을 관리하였다. 그리고 1905년 러일 전쟁 이후, 일본은 조선 전체를 형식적으로 보호국화하였다. 비록 일본 통감부가 조선정부를 효과적으로 통제하였지만, 지금은 황제로 호명되는 (조선)왕은 고도의 격식과 의례로써 통치를 계속하였다. 1910년 조선은 제국 일본에 병합되어, 그 일부가 되었다. 이씨 왕조를 대신하여 조선총독부가 수립되었고, 강압적으로 나라를 통치하였다. ^註02 이 정부는 미군정에 의해 대체되었는데, 그 군사적 특징으로 인해, 그 정부의 성격은 본질적으로 권위주의적이었다. ^註03

1.2 헌법 제85-88조에서 표현된, 정부의 경제력 집중은 부분적으로 역사적 유산의 측면을 반영한 것이다. 옛 조선 왕조에서 막대한 재산은 통치자가 관리했다. 그 중 일부는 개인에게, 일부는 지방에, 그리고 일부는 임대했다. ^註04

우체국, 전신, 철도, 광산, 등대, 그리고 송신소(beacons)와 같은 근대적인 기관들은 모두 이왕가의 궁내부(the Executive Council of the Royal House of Lee)의 통제 하에 있었다. ^註05

일제 하에 국가의 경제적 침탈, 군사적 개발에 핵심인 이들 서비스들은 정부에 의해 국유화되거나, 혹은 통제되었다. ^註06 미군이 한반도에 진주했을 때, 일본 정부 소유- 비슷하게 일본인 소유-, 혹은 통제 하의 모든 재산들은 미군정에 귀속되었고(vested), 운영 및 관리되었다. ^註07

1.3 한국에서 미군정기 동안 옛 일본 정부(조선총독부), 혹은 일본인들 소유의 모든 공공 시설물들과 기타 재산들은 미군정이 관리했다. 후일 미군정은 남조선과도정부(SKIG) 측에 미군정 업무에 참여할 조선인들의 추천을 요청했다. 앞에서 언급했던 미군정 법령 제 33조 하에 따라, 사실상 그것은 모두 국가 재산으로 간주되었다. 그러한 재산 중 일부를 군정청이 처분하였고, 옛 일본인들 소유의 토지를 소작농들에게 판매하는 사업 또한 잘 진행되었다. ^註08

이를 제외하고 일본 귀속재산(former Japanese property)은 여전히 미군정의 손에 거의 대부분 남아 있었다. 신생 한국정부에 정부의 모든 기능과 정부 재산을 넘겨줄 시기가 다가오면서, 일본 귀속재산의 관리 및 운영을 위해 몇몇 조항이 만들어졌다. 명쾌한 해결책은 신 정부가 이를 재산으로 운용하는 것이다. 1948년 여름 그 초안이 제출되었던 제헌헌법의 경제조항들은 그 실무를 위한 준비와 일부 관련이 있다.

한국의 사회구조와 국민들은 농지를 제외한 일체의 옛 일본인 재산에 대한 권한을 중앙 권력에 넘기는 것에 매우 긍정적이었다. 이러한 분위기는 헌법 조항 제정에도 영향을 끼쳤다.

전쟁 직전인 1938년, 조선인 근로자들의 약 75%가 농업에 종사한 반면, 산업에 종사한 근로자들은 3% 이하, 그리고 상업에 종사한 이들은 6.5%에 달했다. 산업분야에 종사했던 이들은 비숙련 노동자들로서, 특별한 기술, 그리고 관리 능력 등이 필요한 직업은 일본인들이 담당하고 있었다. 첨부한 표는 1938년 조선에서 조선인과 일본인들의 직업 분포의 비율을 보여주는데, 이 표는 일본인에 비해 조선인들이 주로 소득이 낮은 직종에 분포하고 있음을 보여준다. 1948년 헌법이 제정되었을 당시 특별히 산업분야에 참여하면서 강한 관심을 보인 조선인들은 상대적으로 적었다.

조선인들의 일본에 대한 깊은 분노가 일제의 상징으로 보였던 귀속재산으로 향한 것은 자연스러운 현상이었다. 그들은 모두 일본의 잔재를 극복하기 위해 혼신의 힘을 다했다. 단 한가지만 제외하면, 조선인들은 신생 대한민국 정부에 옛 일본인 재산을 이전하는 것에 기꺼이 동의했다. 그들은 일본이 그들로부터 약탈했다고 생각되는 광활한 농지에 대한 우선적인 분배에 큰 관심을 보였다.

농지분배는 미군 점령이 시작된 이래 조선인들의 가장 지속적인 관심사 중의 하나였다. 이것은 연합군 최고사령부(the Supreme Commander for the Allied Forces)가 실시했던 여론 조사 ^註10, 그리고 1948년 봄 미군정이 실시했던 농지개혁에 대한 폭발적 호응을 통해서도 알 수 있다. 그러므로 헌법 제 86조에서 자작농에 대한 농지 분배를 포함시키는 것은 중요했다.

1.5 정부 조직이 완료되기까지의 주변상황, 그리고 1948년 사실상 헌법의 초안을 두고 발생한 일들이 헌법 경제조항의 특징에 영향을 끼쳤다. 이러한 상황 중 일부는 정치적 요인을 배경으로 했고, 일부는 민중(people)의 심상(spirit)에 직결된 것이었다.

1910년 일본이 나라를 병합하는 것과 동시에 시작된 조선의 독립운동은 1919년 3월 1일 공개적으로 표출되었다. 조선의 마지막 황제의 장례식에 맞춰 그 준비가 이루어졌고, 조선 전역에서 경성으로 사람들이 집결하였다. 평소라면 일본이 금지했을 터인, 이 비상한 집결을 틈타, 경성에서 애국자들의 한 무리들이 만나 기미독립선언서를 발표했다. 그들은 어느 정도는 이미 미국 대통령 윌슨이 소수민족들의 자결권에 대해 짧은 성명을 발표 한 것에 영향을 받았다. 독립선언문의 서명자들이, 그것을 낭독하고, 배포하는 것을 끝낸 후, 그들이 회합한 장소에서 일본 경찰에게 전화를 걸어, 그들이 한 행위를 자백하고, 일본 경찰이 와서 그들을 체포하기를 기다린 것은 흥미롭다. 독립선언문은 주목할만한 문건이다. 여기에는 형제애, 그리고 유교에 자극받은 것처럼 보이는 온화함과 부드러운 표현이 가득하다. ^註11 몇몇 인용문이 이를 뒷받침한다. (역주 : 이하는 한글 원문을 참조하였다.)

“今日(금일) 吾人(오인)의 所任(소임)은 다만 自己(자기)의 建設(건설)이 有(유)할 뿐이오, 결코 他(타)의 破壞(파괴)에 在(재)치 안이 하도다. 嚴肅(엄숙)한 良心(양심)의 命令(명령)으로써 自家(자가)의 新運命(신운명)을 開拓(개척)함이오, 결코 舊怨(구원)과 一時的(일시적) 感情(감정)으로써 他(타)를 嫉逐排斥(질축배척)함이 안이로다. ”

“舊思想(구사상) 舊勢力(구세력)에 羈 (기미)된 日本(일본) 爲政家(위정가)의 功名的(공명적) 犧牲(희생)이 된 不自然(부자연), 又 不合理(우 불합리)한 錯誤狀態(착오 상태)를 改善匡正(개선 광정)햐야, 자연(自然), 又(우) 合理(합리)한 正經大原(정경 대원)으로 歸還(귀환)케 함이로다. ”

“勇明果敢(용맹과감)으로써 舊誤(구오)를 廓正(확정)하고, 眞正(진정)한 理解(이해)와 同情(동정)에 基本(기본)한 友好的(우호적) 新局面(신국면)을 打開(타개)함이 彼此間(피차간) 遠禍召福(원화소복)하는 捷徑(첩경)임을 明知(명지)할 것 안인가.”

“新天地(신천지)가 眼前(안전)에 展開(전개)되도다. 威力(위력)의 時代(시대)는 去(거)하고 道義(도의)의 時代(시대)가 來(래)하도다. 過去(과거) 全世紀(전세기)에 鍊磨 長養(연마 장양)된 人道的(인도적) 精神(정신)이 바야흐로 新文明(신문명)의 曙光(서광)을 人類(인류)의 歷史(역사)에 投射(투사)하기 始(시)하도다. 新春(신춘)이 世界(세계)에 來(래)하야 萬物(만물)의 回蘇(회소)를 催促(최촉)하는 도다.”

“吾人(오인)은 아모 廚躇(주저)할 것 업스며, 아모 忌憚(기탄)할 것 업도다. 我(아)의 固有(고유)한 自由權(자유권)을 護全(호전)하야 生旺(생왕)의 樂(낙)을 飽享(포향)할 것이며, 我(아) 自足(자족)한 獨創力(독창력)을 發揮(발휘)하야 春滿(춘만)한 大界(대계)에 民族的(민족적) 精華(정화)를 結紐(결뉴)할지로다.”

1. 今日(금일) 吾人(오인)의 此擧(차거)는 正義(정의), 人道(인도), 生存(생존), 尊榮(존영)을 爲(위)하는 民族的(민족적) 要求(요구)니, 오즉 自由的(자유적) 精神(정신)을 發揮(발휘)할 것이오, 결코 排他的(배타적) 感情(감정)으로 逸走(일주)하지 말라.

2. 最後(최후)의 一人(일인)까지, 最後(최후)의 一刻(일각)까지 民族(민족)의 正當(정당)한 意思(의사)를 快(쾌)히 發表(발표)하라.

3. 一切(일체)의 行動(행동)은 가장 秩序(질서)를 尊重(존중)하야, 吾人(오인)의 主張(주장)과 態度(태도)로 하야금 光明正大하게 하라 ^註12

이 문서의 서명 아래에는 “단기 4252년 3월 1일, 조선민족대표”라는 성명이 적혀 있다. 선언서는 1948년 헌법 초안보다 딱 29년 전에 작성되었다. 어떤 측면에서 살펴본다고 해도, 심지어 자산가 계급(property owners)에 대해서도 공격적이라고 평가하기는 어렵다.

1919년 상해에서 신생 대한민국임시정부가 수립되었다. (독립선언문 낭독 이후에) 그리고 아래의 일부와 같이, 매우 간단하게 임시헌법을 기초하였다.

“임시정부는, 임시의정원의 결의로 임시헌장을 선포한다.

“1. 대한민국은 민주공화제로 한다.

“2. 대한민국은 임시정부가 임시의정원의 결의에 의하여 이를 통치한다.

“3. 대한민국의 인민은 남녀 귀천 및 빈부, 계급을 막론하고 일체 평등하다.

“4. 대한민국의 인민은 신교, 언론, 저작, 출판, 결사, 집회, 신서, 주소 이전 신체 및 소유의 자유를 향유한다.

“5. 대한민국의 인민으로 공민자격이 있는 자는 선거권 및 피선거권을 보유한다.

“6. 대한민국의 인민은 교육 납세 및 병역의 의무가 있다.

“7. 대한민국은 신의 의사에 의하여 건국한 정신을 세계에 발휘하며 나아가 인류의 문화 및 평화에 공헌하기 위하야 국제연맹에 가입한다.

“8. 대한민국은 구 황실을 우대한다.

“9. 생명형, 신체형 및 공창제를 전폐한다.

“10. 임시정부는 국토회복 후 만 1년 내에 국회를 소집한다.

대한민국임시정부 원년 4월

임시의정원 및 외무부, 내무부, 법무부, 재무부, 전쟁부, 통운부

“아래는 정부의 6개 원칙이다.

1. 민족평등 국가평등 및 인류평등의 대의를 선전한다.

2. 외국인의 생명재산을 보호한다.

3. 일체 정치범인을 특사한다.

4. 외국에 대한 권리의무는 민국정부와 체결하는 조약에 일의한다.

5. 절대독립을 서도(맹세)한다.

6. 임시정부의 법령을 위월하는 자는 적으로 간주한다. ^註13

해외의 조선인들은 망명 임시정부에 계속 관심을 보였다. 그러나 본토의 조선인들은, 1945년 여름 일본이 항복하기 직전에서야 정치운동에 활발하게 참여하였다. 일본의 관리들은, 정부의 이양을 예견하고, 여러 저명한 조선인들을 초청하여 조선건국준비위원회를 조직하도록 하였다. ^註14 곧 군 위원회 구성원으로 도 위원회가 결성되었고, 9월 6일 경성에서 열린 전국인민대표자 대회에 600명의 대표들을 파견하였다. 이 중앙 위원회는 1919년 독립운동에 참여했던 여운형의 지도 하에 다음과 같은 정강들(platform)을 채택하였다.

1. 모든 일본인들이 소유한 토지를 몰수하고 그것을 자작농들에게 무상으로 분배한다.

2. 조선인 협력자들 그리고 일본이 소유한 것을 몰수하고, 공공시설물, 광산, 대규모 산업 및 공장들을 국유화한다.

3. 시민(civil)의 자유를 보장한다.

4. 성평등을 수립한다.

5. 선거 연령을 18세로 낮춘다.

6. 아동 노동을 폐지하고 효율적인 최저임금제법을 적용하고, 최소한의 삶의 질, 배급, 1일 8시간 노동제를 적용한다.

7. 거국적인 문맹퇴치 캠페인을 수행하고, 암시장 상인, 고리대금업자, 군국주의자들에 반대한다.

8. 자발적으로 민병대와 경찰을 배치한다. ^註15

이 정강의 몇몇 조항들은 논쟁적인 주제들을 선호하는 사람들을 끌어들이기 위해 포함된 것도 있지만, 모든 대표들은 일본인들의 추방, 재산 압류, 그리고 즉각적인 독립과 자치정부의 수립에 동의했다. ^註16 심지어 미군부대가 남한에 진주하기 이전에 다양한 지역 인민위원회들이 그러한 방향으로 즉각적으로 움직여갔다. 이러한 변화의 결과, 1945년 9월 6일 미군이 도착했을 때, 사실상 한국인의 정부가 국가의 대부분을 관리하고 있었다. 1945년 10월, 조선인민공화국(Peoples Republic of Korea)이라는 이름으로 확장한 이 정부는 북한지역에 진주한 소비에트 당국에 의해 지지를 받았다. 그러나 미국 당국으로부터 지시를 받은 존 하지 장군(John R. Hodge)은 (국가를 표방하는) 일체의 그룹들의 권위도 거부했고, 그들을 해산하는데 성공하였다. 그리하여 질서정연한 방식으로 대표정부가 수립될 수 있었다. ^註17

(조선의) 독립을 위한 활동은 국제적 성격을 띠고 있었다. 1943년 12월 1일, (이집트) 카이로 회담에서, 미국, 영국, 그리고 중국의 대표들이 “적절한 시기에 조선이 해방될 것이며, 독립할 것”을 결정하였다. 1945년 7월 26일, 포츠담 선언이 발표되었고, 미국, 영국, 그리고 중국의 대표가 이 서약을 재확인하였다. 얼마 후, 8월 8일, 소비에트사회주의연방공화국이 일본에 대해 전쟁을 선포하였고, 포츠담 선언을 준수할 것을 약속하였다. 일본의 최종적인 항복이 있기 며칠 전, 소비에트 군대가 일본군의 항복을 받기 위해 북한 지역으로 들어갔다. 그리고 미군 부대가 38선 이남 지역 일본 군대의 항복을 받기 위해 남한 지역으로 들어갔다. 12월 27일 모스크바 협정이 미국, 영국, 그리고 소련의 대표들 사이에서 체결되었다. 중국은 후일 이 협정을 추인하였다. 그것은 한국에 대한 신탁통치의 수립을 결정하였고, 미소 공동위원회 활동을 통한 조선임시정부의 수립을 요구하였다. ^註18 남한 전역에서 신탁통치 실시를 제안한 것에 대한 폭력적 대응이 있었다. 그것은 흡사 1905년 조선의 보호국화 당시, 일본에 대한 항의와 비슷해보였다. 그러나 북한의 경우, 그리고 남한의 좌익들은 소련의 신호를 수신하고, 신탁통치라는 아이디어를 수용했다. ^註19

1월과 2월, 남북 점령지역에 대한 경제 및 행정적 협조를 위해 미소의 군정대표가 주최한 협상이 개최되었다. 그러나 만족스러운 합의는 이루어지지 못했다. 오직 미소양군이 각각 일본군의 항복을 받을 각자 영역의 한계를 정하는 것만 중시되었는데, 이는 현재 두 행정부 사이를 가로지르는 경계선이 되어버렸다.

1946년 3월 20일부터 5월 8일까지 새롭게 미소공동위원회가 조직되었고, 조선임시정부의 수립을 목적으로 한 첫 회의가 시작되었다. 그러나 소련 측 대표들이 모스크바 협정에서 제시한 신탁통치 실시에 반대하는 모든 조선인들을 회의로부터 배제할 것을 주장함에 따라 회의 진행은 불가능해졌다. 당연히 이러한 제안은 모스크바와 연결된 당을 추종하는 공산주의자들이 지도하는 극소수를 제외하고는 남한의 거의 모든 정치세력들을 회의에서 배제하는 행위였다. ^註20

반면, 조선에서 군정청이 수립되었다. 이는 주한미군사령부(USAFIK)아래, 주한미군정청(USAMGIK)이 별도로 수립된 것이다. ^註21. 1945년 11월 2일 군정명령 제 21호에 따라, 1945년 10월 9일 군정법령 제11호에 의해 폐지되었던 법령들을 제외하고, 점령기 동안에는 기존 법령의 효력이 유지되었다. 그러나 헌법은 없었다. 1946년 초 무렵, 군정청 사법부의 미국인 변호사는 향후 논의에서 사용될 수도 있는 헌법의 구조에 대한 일부 작업을 진행했다. 나는 그것을 보지는 못했지만, 주로 정치권력을 분할해서 정부를 대등한 3개 부처로 나누고, 개인의 권리를 표현할 수 있도록 하는 의도가 있었던 것으로 이해하고 있다. 내 경우, 1946년 4월 혹은 5월 경 군정청 사법부의 업무를 담당했는데, 이 주제에 대해서는 일체 작업할 기회가 없었다. 그때까지 젊은 군장교가 그 일을 담당했고, 나는 그가 준비했던 초안의 골격이 어떠했는지 본 기억이 없다. 이 초안이 다양한 검토를 위해 군정장관이 조직했던 자문회의에 소속된 저명한 한국인 기업가들 혹은 교수들에게 건네졌을 가능성은 있다. ^註22

1946년 8월 24일, 군정장관은 과도 입법부 수립을 위한 법령(ordinance) 제118호를 공포했다. 이 공포의 목적은, 법령의 제 1조(section 1)에 드러난 것처럼, “모스크바 협정에 따라 전조선임시민주정부를 통한 통일된 조선인들의 국가의 조기 수립에 임박하여 민주적인 원칙에 근거한 국가 발전을 촉진하기 위한”것이었다. 입법부의 목적은 섹션 2에서 아래와 같이 서술되었다.

“입법부의 목적 - 군정청은 폭넓은 선거 방식을 통해 군정장관이 임박한 조선임시민주정부의 수립에 앞서, 기초적인 정치, 경제 및 사회 개혁에 사용될 법령 초안을 만들고, 그에게 제출할 의무를 지니게 될 입법부를 구성할 것을 선언하였다. 초기 의원 일부는 사전 임명으로, 나머지 일부는 선거를 통해 구성될 것이다. 궁극적으로는 전원이 선거로 선출될 것이다.”

수립된 부의 이름은 남조선과도입법의원(the Korean Interim Legislative Assembly, KILA)이 될 것이다. 정족수는 90명으로, 절반은 선거를 통해, 절반은 임명을 통해 구성된다. 법령 제 5조는 본 위원회의 업무(details)와 권한(powers)을 아래와 같이 서술하였다.

“의원의 임무는 전반적으로 조선의 복지와 이익에 영향을 끼칠 문제들에 대해, 그리고 군정관이 제시할 특정 문제들에 대한 법령을 제정하는 것이 될 것이다. 또한 군정이 과거 임명했던 4등급(class) 이상의 모든 민간 서비스의 신분을 재조사(review)하는 권한과 향후에 임명될 비슷한 모든 경우에 대해 확인과 동의를 할 권한을 지닐 것이다. 의원이 제정한 법률들은 군정장관이 동의했을 때 - 그가 사인하고, 봉인하고 관보에 게재했을 때- 강제력과 효과를 지니게 될 것이다. 군정장관이 어떤 법률에 대해 동의하지 않을 경우, 그는 부동의(不動義) 사유를 적은 성명서와 함께 법령을 위원회로 반송할 것이다.”

1946년 12월 2일, 군정청 하에 (남)조선과도입법의원이 공식적으로 수립되었다. ^註23 (입법의원은) 그 활동 기간 동안 그리 많은 일을 수행하지는 못했다. 그러나, 당연하게도 한국인들이 참여했던 모든 경우를 통틀어 최초로 민주적인 입법기구를 실험해본다는 점은 유의미했다. 그 자신을 조직했던 법령 제118호에 대해서는 권한이 없었지만, 이 입법기구가 수행한 하나의 과업은, 통일된 조선의 헌법을 준비하는 것이었다. 내가 아는 한, 군정청 사법부 산하에는 인원이 없었다. 내가 맡은 업무 전반을 볼 때, 그러한 헌법의 내용과 타당성에 대해 어떤 방식으로든 남조선과도입법의원과 협의를 했다. 내가 아는 한, 다른 미국인 중에서 이 기구의 구성원들과 어떤 방식으로든 협의한 이는 없다. 입법의원이 통과시킨 종결된 문서는 행정 번역을 위해 실에 전달되었고, 그 중요성 때문에 실의 법률자문과(branch)가 다시 점검을 하였다. 나는 번역문을 본 후, 실의 다른 사람들 그리고 군정장관과 함께 입법의원의 금번 작업에 대한 정치적 법적 측면을 논의하였다. 문제는 군정 장관의 부정적 평가였는데, 그 이유는, 존재하되 더 이상 존재하지 않는다고 설명되는 “최고기밀(top-secret)” 등급의 비망록에 기록되어 있다.

현재 수행하고 있는 일의 자료를 수집 하던 중에, 나는 첨부문서가 포함된 그 비망록의 복사본을 보았다. 복사본은 (입법의원이) 제안했던 헌법의 번역본이었다. 비록 대한민국 정부 수립 이후 발생한 정치사적 맥락에서 비망록에 담겨있던 정보는 이제는 정치적·안보적 중요성을 상실하였지만, (여전히) 현재 문서는 “기밀(secret)”로 한 등급 낮게 처리되어 있었다. 그러므로 이 보고서의 등급 설정을 피하기 위해, 나는 (입법의원이) 제안했던 헌법 번역문에서 인용을 하지는 않을 것이다. 비록 그 문서 그 자체로는 기밀 등급에 해당하지 않고, 오직 첨부된 비망록에 초보적인 등급이 설정되어 있을 따름이지만 말이다. 헌법의 조항들은 지역 언론에서 한국어로 보도되었으며, 1947년 3월 11일 남조선과도입법의원의 29번째로 진행된 회의 속기록을 통해서도 알려졌다. 이것은 공식 문서이다. 의회도서관은 비공식적으로 나에게 복사된 한국어 문서내용이 주로 다양한 정부의 과들(branches)과 부(department)간의 정치 권력과 기능의 분할에 대한 묘사, 그리고 기본적인 개인의 권리들에 대한 조항들을 다루고 있다고 알려주었다. 내가 얻은 정보에 의하면 토지 소유 또는 기타 재산에 관한 특별 경제 조항은 포함되어 있지 않았다고 한다.

1947년 초, 결과적으로 1947년 5월에 재개되었던 미소공동위원회 속개를 위한 계획이 마련되었다. 군정청 사법부 소속 3명의 미국인 변호사들이 공동위원회 미국 측 대표의 정치적 법적 문제를 다루기 위해 임시로 재배치되었다. 업무 중에 그들은 회의가 속개되었을 때를 대비해서, 위원회 소련 측 대표가 수용할만한 헌법 조항 초안을 준비했다. 이 작업은 회의가 진행되었던 1947년 5월 21일부터 10월 18일까지 진행되었다. ^註24

나는 최근 헌법조항 초안에 대한 작업을 하는 세명의 변호사 중 한명으로부터, 그들이 일부 지도적 위치에 있는 조선인들로부터 정기적, 혹은 간헐적으로 자문을 받고 있으며, 이들 조선인들은 국유화와 같은 경제조항에 대해서도 자문을 하고 있다는 이야기를 들었다.

서울에서 개최된 공동위원회가 실패한 것이 분명해지자, 1947년 9월 17일, 미 국무부 장관은 유엔 총회에서 미국은 유엔 총회가 조선 문제를 다루기를 희망한다고 연설했다. 1947년 9월 23일 총회는 안건으로 한국 문제를 다루었고, 조선에서의 선거를 관찰하고, 그들 스스로 임시정부를 만들 선출된 대표들에게 자문할 유엔조선임시위원단(UNTCOK)을 창설한다는 결의안을 통과시켰다. ^註25 그들 자신의 정부를 수립하는 문제를 조선인들에게 남겨둔 목적은 유엔 총회의 결의안에 명확하게 표현되었다. 결의안의 초반 부분의 ‘문구’가 중요하다.

“총회는

“1. 조선인의 선출된 대표는 문제 해결에 참여하도록 초청할 것을 결의한다.

“2. 나아가 그런 참여를 촉진하고 진행시키기 위하여, 그리고 조선인 대표들이 사실상 조선인에 의해 정당하게 선출되었는지, 그들이 단순히 조선의 군정청이 임명한 이들이 아닌가 하는 점을 감독하기 위하여, 유엔조선임시위원단이 수립될 것이며, 이들은 즉시 여로에 올라 조선으로 가서, 조선 전역을 감독하고, 자문하도록 할 것을 결의한다. ^註26

1948년 5월 10일 유엔 총회의 처음 결의안을 따라 선거가 남한에서 실시되었다. 소련 당국은 어떤 방식으로든 (선거에) 참여하는 것을 거절하였고, 심지어 북한 지역에 유엔조선임시위원단의 단원들이 들어가는 것도 허락하지 않았다. ^註27 개인적 의견으로, 그리고 유엔 총회 결의안의 정신에 의한다면, 선거는 주한미군 사령관 하지 장군이 통솔하는 미군이 통제해서는 안될 것이다. 총회는 어떠한 방식으로든 미국인들이 관여해서는 안된다는 것을 엄격히 명령하였다. 비록 군정의 감시 팀들이 조선 전역에 선거 과정이 준수되는지, 그리고 자유로운 분위가기가 있는지를 알아보기 위해 파견되었지만 말이다.

1948년 5월 31일, 첫 국회가 열렸고, 국회 의장으로 이승만이 당선되었다. ^註28 헌법기초위원회(Committee on Drafing a Constitution)를 포함하여 국회의 다양한 위원회들이 즉각 결성되었다. 위원회는 그 업무를 시작해서, 1948년 7월 12일 국회에서 채택한 헌법을 준비했다. ^註29 나는 구 무렵 군을 제대하고 한국을 떠났다. 그러나 최근 당시 근무 중이던 부 군정장관에게 들었는데, 주한미군 사령부는 새롭게 국회를 수립하는 작업에서 미국인들이 어떤 방식으로든지 간에 개입하거나 참여하지 말 것을 엄격히 금지하는 명령을 공포하였고, 이는 엄격히 준수되었다고 한다. 확실히 그들은 조선인들 스스로 임시정부를 수립하도록 한 유엔 총회의 원 결의안의 정신과 조화를 이루었다. 그러므로 한국인들의 헌법에 있는 자산의 국유화(government-ownership of property) 조항에 미국의 영향이 있었다는 그럴듯한 신화는 전적으로 전적으로 근거가 박약하며, 영원히 없어져야 할 것이다.

국회의원들의 직업을 살펴보면, 최근 채택한 헌법 조항의 성격을 이해하는데 도움이 될 것이다. 구체적인 것은 아래와 같다.

헌법기초위원회 위원(역주 : 제헌국회 제 2차 본회의에서 ‘헌법 및 정부조직법기초위원회’ 가 구성되었다. 이하 헌법기초위원회로 약칭)의 정보는 유엔총회의 공식 기록에서 근거한 것으로 현재 나는 이를 이용할 수 없기 때문에 뭐라고 말 할 수 없다. 위원 중 한명은 고려대학교 법대 학장 유진오였다. 선정된 초안은 그가 기초한 것으로 유명하다. 유는 일본 헌법과 프랑스 법리주의 전문가로 유명했고, 그가 이전에 헌법 문제에 대해 쓴 글도 초안 작성에 영향을 끼쳤다. 그러나 국회를 보좌하는 전문가들 중에는 다른 유력한 인물도 있었다고 하며, 제출된 초안은 다양한 견해들을 조합해서 다시 제출될 것이라고 보고되었다. ^註31

헌법기초위원회의 몇몇 구성원들은 한민당 소속이었다. 1948년 7월 8일 서울 미군정 장관의 미국인 정치 자문이었던 조셉 E. 야곱(Joseph E. Jacobs)이 기밀 서신 No.200(Restricted Despatch No。200)을 미 국무부에 보내서, 헌법기초위원회에서 일하고 있었던 한민당 소속 몇몇 대표들의 안에 대해 보고했다. 안(platform)은 상세했다.
(a) 인민의 기본적 삶의 필요 확보
(b) 산업에 방점을 둔 경제정책의 수립
(c) 중요 산업의 국유화(state-administration) 또는 관리
를 포함한 일반 정책이 다양하게 발표되어 있었다. 안에는 또한 몇몇 특별한 정책들도 포함되어 있었다. “재정 및 경제”라는 표제에서는 광범위한 국가독점 시스템을 옹호하였다. “노동과 농업” 이라는 제목에서는 공장의 관리와 경영에 있어 노동자 대표들을 인정하고, 농장관리에 있어서는 자율적인 “조합”사회 조직과 그 중요 생산품을 통제하는 것을 옹호하였다. 표제 “산업”에서는 아래와 같은 특별 정책들이 적시되었다.

1. 광산업 개발을 위한 계획 경제 수립

2. 중요 상업 및 광산의 국가 관리(state-control) 또는 국유화

3. 생필품의 생산 및 분배 통제, 그리고 대외 무역의 국가 관리

4. 모든 중요 운송수단, 통신, 그리고 전력에 대한 국가 관리 및 국유화

5. 중요 광산 및 금융단체들의 국가 관리

6. 조림과 양잠의 국가 관리

7. 생명 및 손해 보험의 국가 혹은 위탁 관리

8. 농업과 산업분야의 조화를 통한 농촌 및 지역들에 대한 균등 정책의 채택

“교육”이라는 표제 하에서는 여러 정책들을 다룬 가운데, 광업 및 산업 분야 기술진 훈련에 대한 과학적 기술적 교육 진작을 지시하고 있음을 알 수 있다. ^註32

한민당은 전국에서 가장 잘 조직된 곳으로 198명의 대표들이 선출한 76명의 저명한 인사들을 최고위원(the highest membership)으로 하고 있다. ^註33 몇몇 대지주가 지원을 하고 있으며, 우익분자들 가운데서 선도적인 그룹으로 간주되고 있다. ^註34 정당으로서 그 영향력의 범위는 선거를 전후해서 이승만이 의장을 맡고 있는 대한독립촉성국민회의(때때로 I.R.R.P.로 호명된다.)보다 더 큰 것으로 간주되고 있다. ^註35 대지주들과 부자들의 중요한 그룹의 대표로서, 서구 국가들에서 발전한 사회주의의 전통적 독트린의 옹호자로서의 역할에는 최선의 적임자는 아닌 것으로 보인다.

헌법 초안자들의 정치철학과과는 별개로, 이들은 국회의 다른 구성원들과 비슷하게 그리고 남조선 전역의 모든 사람들처럼, 당대의 감정적 이상주의에 영향을 받았던 것으로 보인다. 이러한 감성은 헌법의 서문에 표현되어 있음을 발견할 수 있다. 그 용어들은 1919년 삼일절 당시의 독립선언문을 강하게 연상시킨다. 이것은 전체 헌법을 이해하는데 있어 핵심이 될 것이다.

2.0 대한민국 헌법 84-89조에 따라, 신생 정부는 미국과 협정을 체결하고, 일본인 귀속재산을 처리하고, 그후 정부 부처들의 성격에 따라 다양한 법률들과 대통령령을 공포했다. 이러한 법률들은 헌법 조항들에서 언급된 것들과 (그 성격이) 일치하며, 대체로 그들은 헌법의 경제조항의 제정에 영향을 끼쳤던 다양한 조건들을 반영했다고 할 수 있다.

2.1 1948년 7월 12일 헌법을 채택하고 곧바로 대한민국의 대통령으로서 이승만 대통령이 선출된 후에, 이승만 대통령과 주한미군정(USAFIK) 사령관 존 하지 장군은 이전에 미 점령군이 행사하고 있던 권한을 대한민국 정부에 이전하기 위한 정부 기능이전에 필요한 세목을 조율하기 위한 서신들을 교환하였다. ^註36 이 서신들이 교환 후 진행된 협상 과정 중에, 금융 및 부동산 처분 협정이 주한 미군정과 대한민국 사이에 체결되었다. 1948년 9월 11일 서명되었으며, 1948년 9월 20일 발효되었다. ^註37

미국 정부는 미국 정부의 관할 하에 있던 정부 운용에 이용된 모든 재산(property)을 대한민국의 관할로 이전하였다. 여러 은행 계좌들, 군정법령 제 33호에 따라 한국 내 미군정에게 귀속된 재산들, 구 독일 또는 독일인들이 소유했던 적은 양의 재산들, 여기에 옛 옛 일본인들 소유의 막대한 재산들이 이전되었다. ^註38

초기 ‘재정이양협정’의 5조는 아래와 같다.

대한민국정부는 주한미군정이 이미 실시한 주한미군정 법령 제 33호 하에 귀속된구 일본인의 공유 또는 사유 재산에 대한 처리를 인정하고 승인한다. 이 협정의 1조와 9조에 규정한 미국정부의 재산 취득 및 사용에 관한 보류건을 제외하고, 현재까지 불하하지 않은 귀속재산, 귀속재산(vested property)의 임대료 그리고 판매로 얻은 순 수입금의 미사용 금액은 모든 미수금 및 매매계약과 함께 다음과 같은 방식으로 대한민국정부에 이전될 것이다.

“(a) 일체의 현금, 은행 예금 또는 다른 유동성 자산들은 이 협정이 발효되는 날을 기점으로 이 협정에 의하여 이전될 것이다.

“(b) 기타 모든 이양할 귀속재산(vested property), 모든 입수 가능한 재산 목록, 도면, 증서 또는 기타 소유증은 대차대조표, 운영 명세서 또는 기타 귀속 재산에 관한 재정 기록에 의하여 확증되는 대로 질서 있는 이양이 가능한 한, 가급적 속히 차를 대한민국 정부에 점차로 이양할 것이다.

대한민국정부는 대한민국의 복리를 위하여 재산을 접수 및 관리할 별도의 정부 기관을 설치할 것에 동의하였다. 여기서 재산이라 하는 것은 미군정 법령 제 33호에 의하여, 현재까지 귀속되었고 본조 규정 하에 대한민국 정부에 이양되는 재산 또는 현재 이후에 이양될 재산을 지칭한다.

“대한민국 정부는 일본에 대항하여 전쟁을 치른 국가의 국민이 본조에 의하여 대한민국 정부에 이양된 한국 내 일제 식민지 하에서 일본인 재산상에 속했던 직접 또는 간접 권리 및 이익을 존중⋅보전 및 보호하되 단 이러한 권리 및 이익은 법령 제33호 유효 기일 전에 선의(善意) 이전(移轉)에 의하여 합법적으로 취득된 것임을 확인한다.

“ 대한민국 정부는 본조에 언급한 재산의 귀속, 관리 및 처분에 관하여 발생한 모든 현재 및 미래의 청구권에 대한 책임을 포함하여 이에 인한 모든 책임을 이에 미국으로부터 인수하며 미국은 그 책임을 면한다.” ^註39

13조는 협정에 따라 재산의 물리적 이전에 대한 내용을 적고 있는데, 아래와 같다.

“이 협정 하 대한민국정부에 이양되는 회계, 재산 및 운영 설비의 행정적 관리는 본 협정 유효 기일부터 30일 이내에 또는 대한민국 정부가 이러한 운영 및 책임을 인수할 준비가 되는대로, 가급적 속히 이를 대한민국 정부 당국에 점차로 질서 있게 이양한다.

단 귀속재산 및 구조⋅재건 물자의 행정적 관리는, 본 협정 유효 기일부터 90일 이내에 또는 대한민국 정부가 이러한 운영 및 책임을 인수할 준비가 되는대로 가급적 속히 이를 이양한다. ^註40

동시에, 대한민국정부는 신생 정부가 법률을 대체하거나, 혹은 수정하는 때가 올 때까지 사실상 한국 내 존재하는 미군정청의 모든 법률, 조례, 공법, 그리고 규칙(조례) 혹은 소위 남조선과도정부의 그것들을 사실상 법률 시스템으로 전적으로 강제하는 것을 유지할 것에 동의했다. ^註41 이는 군정법령 제 33호 그리고 귀속재산에 관한 일체의 규정들의 효력이 유지됨을 확인한 것이다.

그러므로 신생 대한민국정부는 정부 운용에 있어 사용되는 일반적인 모든 재산 뿐만 아니라구 일본인들 소유의 막대한 재산 또한 요구하는 것이다. 이는 미군정법령 제 33호에 의해 미군정청에 귀속되었던 재산들이다. 발표된 법령은 아래와 같은 형태이다.

미군정법령 제 33호

“제1조 법령 제 31조는 관보에 공포하지 않는다. 발령하지 않은 것과 같이 무효로 처리한다.

“제2조 1945년 8월 9일 이래 일본정부, 또는 그 기관 또는 그 국민, 회사, 단체, 조합, 또는 그 정부의 기타 단체 또는 그 정부가 조직 또는 통제하는 단체가 직간접적으로, 전체 또는 일부를 소유하거나 관리하는 일체의 금, 은, 백금, 통화, 증권, 은행감정, 채권, 유가증권 또는 본 군정청 관할 내 존재하는 기타 전 종류의 재산 및 그 수입에 대한 소유권을 1945년 9월 부로 주한 미군정청에 인수하고, 규제할 것이다. (역주: 실제 법령과 보고서의 내용이 조금 차이가 있다.) 누구를 불문하고 군정청 허가 없이 이상의 재산에 침입 또는 점유하고 그 재산의 이전 또는 그 재산의 가치, 효용을 훼손하는 것을 불법으로 한다.

“제3조 이 법령 제 2조에 의거, 주한미군정청이 취득한 재산을 소유, 관리 또는 통제하는 모든 보관자, 관리자, 관리, 은행, 신탁회사, 그리고 일체의 개인, 단체 또는 조합(associations)들은 아래 사항을 준수한다.

“a. (1) 군정장관의 명령 하에 동일한 재산을 동결하고, 군정장관의 명령이 있기 전까지 동일한 재산의 이전 혹은 다른 방식의 처분을 중지한다.

“(2) 그 재산을 보존, 유지, 수호하고 그 재산의 가치와 효용을 훼손하는 일체의 행위를 방지한다.

“(3) 정확한 기록과 회계장부를 유지할 것.

“b. 군정장관의 명령이 있을 시에는

“(1) 전기 재산에 대한 요청이 있을 시에는, 그 재산에 대해 요구되는 자료들과 1945년 8월 9일을 이후 본 재산에 관련된 제 수입 및 소비에 대한 파일 보고서들을 제출한다.

“(2) 그러한 재산의 보관, 관리권과 모든 장부, 기록, 회계들을 제출하고(deliver)

“(3) 재산과 일체의 수입과 소득에 대한 회계 처리

“제4조 본령의 조규, 차령에 의해 발령한 허가 또는 규정을 위반한 자는 군정 법원의 판결에 의해 처벌한다.

“제5조 본령은 관보에 공포되는 것과 동시에 효력이 발생한다.

주한미군정청 사령관 지령(direction)

주한미군정청 미육군 소장 A. B. 아놀드

미(육)군정청의 계승자로서 신생 대한민국 정부는 군정법령 제 33호가 관장하는 일체의 재산에 대한 법적 소유권자임을 확인하였다. 기존에 처분한 것은 상대적으로 작은 양이었다. 이는 정부의 산업 및 사업 재산(business property)에 대한 광범위한 소유관에 대한 신 헌법의 경제조항에 녹아있다.

2.2 군정법령 제 33호 효력 하의 재산은 군정이 기존에 만든 관재처재산관리청(Office of Property Custody)가 점유(hold)하거나, 관재처 혹은 그 자회사들에 의해 관리되고 있었다. 이제 그 업무를 대신할 몇몇 담당부처들이 필요했다. 새로운 대한민국 정부 및 미국정부 간의 재정 및 재산에 관한 최초협정(Initial Financial and Property Settlement Agreement)을 위한 협상 중, 주한 미군정청 (USAMGIK) 부 군정장관 헬믹 장군(C.G.Helmick), 대한민국의 총리 이범석 장군, 외교부 장관 장택상 사이에 다음과 같은 대화가 이루어졌다.

“헬믹 장군: ... 내 생각에 이것은 현재 인수 보류된 것, 협정 제 1조와 9조의 미군정청 자산 이용에 대한 부분을 제외하면, 가장 자세한 설명(self-explanatory)이다. 현재 남은 귀속(vested) 및 미판매 재산들은 향후 수익과 계약 등을 총괄해서, 다음과 같은 방식으로 한국정부에 이전될 것이다.

개략해보면, 전체 재산의 규모는 다음과 같다. 우선, 우리가 요청해서 이미 승인한 일부 판매분들이 있다. 그리고 우리가 외교적 목적, 그리고 원조수행을 위해 사용할 요량으로 승인 요청을 한 극소량의 재산들이 있다. 그 외 재산들은 대한민국정 부에 이전될 것이다.

이 장군 : 일부(certain) 귀속재산에 대한 관리자들은 어떻게 되나? 우리가 그들을 그대로 인정해야 하나?

헬믹 장군 : 아니다. 모든 현금, 은행 예금, 그리고 유동성 자산들은 본 협정이 발효되는 날 바로 이전될 것이다. 이전 예정인 모든 귀속재산들은 일체의 필요한 기록들과 함께 될 수 있는 신속하고 질서정연하게, 우리가 소유한 모든 기록물들과 함께 대한민국 정부에 차차 인계될 것이다. 이들 여러 기록, 재산목록, 지도, 그리고 법정기록들(deeds)은 재산 이전에 필요한 필수 기록물들이다. 이제, 이 질서정연한 이전을 완료하기 위하여, 우리는 한국 정부가 재산 이전을 담당하고, 재산관리를 보조하며, 서류작업을 할 적합한 한국인들을 예비하길 바란다. 우리는 현재 재산을 관리하고 있고, 이를 적절하게 이전하는 것은 매우 큰 규모의 일이다. 대한민국은 이 이전이 가능하게 할 조직이 필요하며, 우리는 관리업무와 귀속 재산들(vested properties)을 가능한 빨리 이전할 수 있도록 이 조직구성을 완비할 것을 요청한다. 이 조직을 꾸리는 것에 드는 비용은 한국정부가 감당할 것이다.

“우리의 경우, 재산관리 조직 운영을 위해, 재산으로부터 발생하는 소득으로 일체 한국인 고용인들을 감당했다. 미국인들은 제외했다. 귀속재산을 인계할 경우, 우리는 미국인 직원들에 대한 비용은 지불할 예정이지만, 한국인들에 대해서는 지불을 감당할 돈(원)이 없다.”

“우리는 대한민국정부가 군정법령 제 33호 하에 귀속된 대한민국 국민의 재산에 대한 이익을 수령하고, 관리할 독립적인 정부 부처의 수립을 요구한다.

“미스터 장(장택상) : 헬믹 장군, 우리 헌법에 의하면 우리가 독립적인 기구를 수립하려면 우선 국회와 합의를 보아야 한다. 그러나 귀속 재산(vested property)을 이전받기 위한 총리 산하 독립적인 기구를 만들도록 명령(order)할 수는 있다.

“헬믹 장군 : 그러면 우리 제안대로 된 것이다. 독립적인 기구가 독자적인 부처를 의미할 필요는 없다. 그러나 그 조직은 반드시 해당 목적에 헌신하는 조직이 되어야 할 것이다.

“미스터 장 : 재무부(Finance) 산하에 독립적인 기구를 만들도록 하겠다. (논의 후) 총리가 그 자신의 독립적인 국(bureau)으로 만들 것입니다.

“헬믹 장군 : 좋다. 이 장군, 길을 찾았다. 이것은 규모가 큰 과업이며, 이 문제는 정부의 수장 중 한 사람이 (정도는 되어야) 다루어야 할 것이다. 별개의 조직이 되어야 할 것이다. 그것이 총리 당신 휘하에 있든, 재정부 산하에 있든, 우리에게 상관은 없다. 우리는 당신들이 잘 할 수 있는 방식으로 이 일을 처리하길 바란다. ^註42

이러한 계획들, 그리고 앞에서 살펴봤던 헙정 내 이들 특별 조항들에 따라, 소위 귀속재산이라고 할 일체의 것들은 1948년 10월 12일 주한 미군정청 관재처(Office of Property Custody)로부터 신생 정부로 이전되었다. 그 이후 미국인 관료들은 자문 역할 정도로 남았으며, 재산관리에 대한 신생 대한민국의 사무실에 대한 행정적 지원을 제공하였다. 명백히 당시로서는 이 사무실이 잘 정초되었다고 할 수 있다. 그러나 사무실을 수립할 적절한 법령이 한참 후까지 제정되지 못했다.

1948년 12월 29일, 대통령령 제42호가 공포되었다. 그것은 “임시관재총국(臨時管財總局, Service Regulations for the Provisional Office of Property Custodiar)직제”로 불렸다. 법령 제 1조는 아래와 같다.

“1945년 8월 9일 이전의 일본(정부의) 기관(plants) 그 국민 또는 그 단체에 소속한 (농지 이외의) 일체의 재산(이하 귀속재산(restored properties)이라 칭함)에 관한 사무를 관장하기 위하여 국무총리 소속 하에 임시관재총국을 둔다.”(역주: 영어 원문에서는 plants, individuals or organizations라고 되어 있으나, 여기서는 당시 관보에 수록된 원문에 준해 “일본 기관 그 국민 또는 그 단체”로 번역하도록 한다.)

법령 제 2조는 책임자 및 부 책임자(법령 원문에서는 총국장 및 차장)를 이야기한다. 법령 제 4조는 비서실, 관리국, 처분국 및 경리국을 이야기한다. 법령 제 9조는 임시관재총국에 귀속재산관리위원회(the Property Policy Committee) 및 귀속재산 소원심의회(the Property Claims Committee)를 둘 것을 이야기한다. 법령의 다른 조항들에서는 국원들의 기능과 권한을 다루며 관재총국 산하의 부속 과들(units)과 두 개의 위원회들을 다룬다. 국은 광범위한 영역에 걸쳐 영향력을 행사할 수 있었다. 대통령령 제 42호의 복사본을 이 보고서에 첨부한다.

1년 반이 지난 후 대통령령 제 329호가 공포되었다. “관재청직재(Table of Organization of the Office of Property Custodian)”라는 제목이다. 이는 앞서 언급했던 대통령령 제 42호에서 규정했던 직재를 철회하는 것이다. 실의 권한은 제 1조에서 아래와 같이 일반적 용어로 정리되었다.

“관재청은 귀속재산의 관리와 매각, 관재위원회와 귀속재산소청심의회, 연합국 및 일본을 제외한 패전국 소속재산의 관리 기타귀속재산처리에 관한 사항을 관장한다.”

법령 제 4조는 관재청이 총무과(General Affairs Section), 관리국(Administrative Bureau), 처분국(Disposition Bureau) 및 경리국(Accounts Bureau)으로 구성되어야 함을 정의하고 있다.

법령 제 6조는 관리국이 귀속재산의 임대, 계약, 귀속기업체 운영에 관한 다른 부서와의 연락 조절, 귀속재산의 관리, 유관 문제를 다룰 것을 규정한다. 대통령령 제 329호 복사본은 본 보고서에 별지로 첨부하도록 한다.

대통령령 제 330호는 아마도 국회의 법적 승인을 얻지 못했기 때문에, 어떤 방식으로든 미군정법령 제 73호의 어떤 부분도 철폐하지 못했다. 1949년 12월 19일 공포된 법령 제 74호의 조직법 조항에 그 내용이 반영되었고, 이름하여 “귀속재산처리법(Law for ths Disposition of Vested Property)”이 공포되었다. 나중에 언급하도록 할 것이다. 대통령령 제 330호는 본 보고서의 별지로 첨부되어 있다.

대통령령 제 42호에 근거하여 설치된 지방관재총국은 귀속재산 중 농지에 대한 통제에 대한 행사만은 그 권한이 제한되어 있었다. 1948년 1월 6일, 대통령령 제 46호가 공포되었다. 이는 ‘귀속농지관리국직제(Table of Organization of the Vested Farmland Administrative Bureau)’라고 불렸다. 법령 제 1조는 귀속재산 중 농지에 관한 사무를 관장하기 위해 농림부 장관 하에 농지관리국(Farmland Administrative Bureau)을 수립하는 것을 규정하고 있다. 따라서 귀속재산을 다루는 권력 주체의 구분이 존재했다. 농지는 농림부(Ministry of Agriculture and Forestry) 산하 신설 농지관리국의 관리 대상이었다. 그리고 다양한 종류의 기업들을 포함해서, 모든 다른 귀속재산은 관재청의 관리 하에 있었다. 이러한 분할은 군정청 하에 보였던 거친 구분을 그대로 따른 것이었다. 1946년 2월 21일, 군정법령 제 52호를 다라, 신한공사(The New Korea Company)가 결성되었다. 이는 1948년 3월 22일 군정법령 제 173호로 귀속농지의 분배에 대한 권한을 지닌 ‘중앙토지행정처’(National Land Administration)가 대체할 때까지 다양한 귀속농지를 관리하였다.

2.3 1949년 5월 국회가 통과시킨 법률 제 31호는 1948년 3월 22일, 군정법령 제 173호와 밀접하게 연결되어있다. 이 법은 헌법 제 84조에 표현된 사회정의의 원칙, 그리고 자작농에 대한 농지 분배를 위한 제 86조의 조항을 적용할 의도를 내포하고 있었다. 제 1조에 드러난 것처럼, 군정법령 제 173호의 목적은 “토지를 소유치 못한 소작 농민에게 구 일본인 소유의 농지를 방매하여 소작 농민을 자립 농지 소유자가 되도록 협조하며 토지 소유권을 광범위하게 보급시켜 조선의 농업발달을 원조하기 위한 것”이다. 이 목적을 효율적으로 실천하기 위해 만들어진 기구가 법령에 따라 만들어진, 다양한 산하 기구들을 지닌 중앙토지행정처였다. 미군정법령 제 33호에 따라 구 일본인이 소유한 농지 그리고 귀속재산들은 농민에 대한 판매를 위해 중앙토지행정처로 이전되었다. 개별 농민이 소유할 수 있는 농지분배의 상한선이 수립되었고, 그들이 구매하길 희망하는 농지를 점유하고 있는 농민에게 우선권이 주어졌다. 법령 제 9조는 농민이 구매한 땅의 주곡의 연간 생산량의 3배에 달하는 양을 논밭의 값으로 상환하도록 하였다. 제 10조는 땅을 구입한 농민이 15년간 매년 생산량의 20퍼센트를 상환한다는 것을 규정했다.

법률 제 31호 농지개혁법은 그 다루는 범위가 군정법령 제 173호를 넘어섰다. 구 일본인들이 소유한 것, 그리고 법령 제 33호에 하에 귀속된 것뿐만 아니라, 농민이 아닌 사람이 소유한 것, 스스로 농지를 경작하지 않는 이들이 소유한 것, 수립된 법에 의해 개별 농민이 소유할 한계를 넘은 경우, 그리고 과수원·種苗圃·桑田 등 宿根性 작물 재배 토지를 3정(町) 이상 자영하는 자의 소유인 宿根性 작물 재배 이외 농지는 (압수 후) 재분배할 것을 규정하고 있다. 개혁의 근본적 특징을 훼손하지 않는 범위 내에서 여러 예외들이 규정되었다. 법령 제 7조는 한국인 소유자들로부터 정부가 구입한 농지의 가치를 평가할 방식과 실제 농업에 종사하는 농민들에게 농지를 재분배할 방법을 규정하고 있다. 제 8조는 토지보상을 규정하고 있다. 농지를 압수당할 한국인 소유자에게는 정부가 발행한 양도 가능한 증권이 토지 소유자 또는 그의 대리인에게 주어질 것이다. 증권의 상환은 “농산물의 평균 가격으로 산출한” 원화로서 액면가의 1/5을 5년에 걸쳐, 매년 상환할 수 있다. 제 7조는 보상 비율을 농지로 얻게될 일종의 임대료를 주곡의 평균 생산량의 150퍼센트로 놓고, 보상에 대한 일반적 요율로서 고려하고 있다. 법령 제 31호의 제 11조는 소위 국가 소유 농지, 혹은 부속 농지는 물론 위에서 언급했던 조항에 부합하는 정부가 구매한 것을 포함한 모든 농지의 분배를 규정한다. 가구에 대한 소유교권 분배는 아래와 같은 우선순위에 따라 수립되었다.

1. 현재 당해 농지를 경작하는 농가

2. 경작능력에 비하여 과소(過少)한 농지를 경작하는 농가

3. 농업경영에 경험을 가진 순국열사의 유가족

4. 영농력(營農力)을 가진 피고용 농가

5. 국외에서 귀환한 농가

제 13조는 모든 토지에 대한 구매 비용(상환 비용) 은 토지에서 구매한 주곡 상품의 125퍼센트가 될 것으로 규정하고 있다. 매년 균분 상환이 가능하며, 같은 종류(의 곡물) 또는 현금으로 지불 가능하며, 일괄적으로 한번에 상환하는 것도 가능하다. (상환에 있어) 단기 혹은 장기를 융통성 있게 조율하는 것이 가능하다고 규정되어 있다.

본 법률은 군정법령 제 173호에서 규정한 귀속농지에 대해 설정한 가격보다 모든 토지의 평가에 있어 보다 낮은 평가를 주고 있다. 이는 명확히 군정법령 제 173호를 철폐한 것이다. 1951년 4월 5일 공포된 법률 제 185호는 법령 제 173호에 의거하여 구매한 귀속농지를 이미 구매한 이들로서, 현재까지 상환의 영향을 받는 사람들에 대해 다른 각겨 설정을 적용하였다.

반면, 1950년 3월 10일 공포된 법률 제 108호는 법률 31호 조항들의 많은 부분들을 사소한 부분을 수정하였을 뿐이다. 다른 조항들 중에서, 13조를 수정했는데, 이전에 곡물의 125퍼센트에 특정하여 구매한 농민들은 소수의 예외를 제외하고는 정부의 토지 소유자에 대한 보상 비율과 동일한, 주로 1590 퍼센트로 동일할 것이 규정되었다. 그러나 가장 중요한 변화는 법률 31호의 제 8조의 수정으로서, 아래와 같다.

“보상은 아래의 방법에 따라 수원자 혹은 그가 선정한 대표자에게 정부의 지가증권을 발급한다. 수원자가 이 지가증권을 기업자금에 사용하고자 할 때, 정부는 융자 보증을 할 것이다.”

농지를 압수당한 지주들에 대한 이러한 두드러진 격려는 그들의 자금을 국가 경제 이익에 부합하는 사업에 투입하도록 하였다.

농지개혁법은 1950년 3월 25일 대통령령 제 294호, ‘농지개혁법시행령(Enforcement of Land Reform Law)’, 그리고 1950년 6월 23일, 대통령령 제 375호, ‘농지분배점수제규정’(Regulation for Point System of the distributed Agricultural Land)에 의해 시행되었다. 이들 법들은 기본적인 농지개혁법의 일반적 표현들을 분명하기 위해 다수의 상세한 조항들을 내포하고 있다. 그러나 그렇게 함으로써, 그것들은 몇몇 경우에 있어 본질적으로 행정적 (문제)이기보다는 법률적으로 보인다.

법률 제 93호는 귀속농지와 부속재산을 관리하기 위한 특별회계를 설치할 것과 본 회계 결산 후 생긴 잉여는 일반회계의 세입에 전입할 것을 규정하고 있다. 이는 농림부(the Ministry of Agriculture and Forestry)내 농지관리국(land distribution section)으로 귀속 농지들을 운영하도록 부과한 대통령 제 23호를 수행하면서 이로 인해 생기는 잉여를 일반 행정에 사용하지 못하도록 한 효과가 있었다. 그러나, 이는 농림부 내 농지관리국(land distribution section) 때문에, 일본으로부터 환수한 이익을 국가의 축적으로 전환하지 못하고, 오히려 농림부의 수입을 제한하는 듯한 상황을 만들어낸 것처럼 보이기도 한다.

2.4 귀속 농지판매를 위한, 농지개혁, 그리고 깊은 관계에 놓인 제 84조, 86조의 법률적 시행을 하는 동안, 국가 경제를 다루는 다른 조항의 실행 역시 덜 중요하지 않았다.

(역주: 마찬가지로 중요한) 법률 중 아마 가장 중요한 것은 1949년 12월 19일 공포된 법률 제 74호, ‘귀속재산처리법’(Law for the Disposition of Vested Property)일 것이다. 이 법은 다른 법률에서 처리했던 농지를 제외한 일체의 귀속재산들을 망라할 것을 의도하였다. 제 1조에서 묘사된 법률의 목적은 “귀속재산을 유효 적절히 처리함으로써 산업부흥과 국민경제의 안정을 기함을 목적으로 한다.”이다. 법률의 제 1장은 일반 조항들을 다룬다. 제 2장은 국유화와 공공재산을, 제 3장은 귀속재산의 매각을, 제 4장은 귀속 재산의 관리를, 제 5장은 재산의 관리기관(관재기관)을, 제 6장은 벌칙을 다룬다.

제 2장 5조는 헌법 85조에 언급된 천연자원, 즉 재식림에 필요한 임야 및 산림은 물론 광산, 그리고 다른 중요한 광물 자원들, 해양 자원들, 수산력, 그리고 경제적으로 이용이 가능한 자연력(natural power)을 국유 또는 공유로 할 것을 규정한다. 그것은 또한 자세히 서술하지는 않지만, 명백히 조금씩 다른 이유로, 토지, 건물 또는 역사적 가치가 있는 기념물, 훌륭한 예술작품, 도서, 그리고 역사적 가치가 있는 문서들, 그리고 공공성을 띠거나 혹은 항구적인 보전이 요구되는 기타 동산 및 부동산들을 국가 또는 고유로 할 것을 규정하고 있다. 계속해서 두가지 컨셉들 - 하나는 경제적 측면 다른 하나는 문화적 측면 - 이 같은 조의 추가 항목을 통해 소유권에 관한 법률에 있어 정부, 공공단체, 공식 혹은 공식적으로 교육 혹은 공공후생을 목적으로 조직된 단체들의 이익에 필요한 동산 및 부동산에 동일하게 적용될 것을 규정하고 있다.

법률 제 6조는 아래와 같다.

“귀속기업체 중 대한민국헌법 제87조에 열거된 기업체와 중요한 광산, 제철소, 기계공장 기타 공공성을 가진 기업체는 이를 국영 또는 공영으로 한다.”

헌법 제 87조에서 기업체들은 “중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 관개,(irrigation), 수도(water supply), 천연가스 그리고 공공적 성격을 지닌 특정(any) 기업체들”로 서술되고 있다. 그러므로 헌법 제 87조에서 묘사된 기업체들처럼 본 법 제 6조에 묘사된 일체의 기업체들은구 일본 및 일본인에게 귀속되었던 것으로써, 정부 또는 공공기관이 관리하게 될 것이다. (역주 : 미군정으로부터) 인계를 통해, 대한민국정부는 귀속 재산들을 소유했으나 법률 제 74호는 그것이 항구적으로 정부의 소유로 남게 되는 것을 규정하지는 않았다. 법률은 단지 귀속기업체들이 국유 또는 공공기관들에 의해 관리될 것이라고 규정했을 뿐이다.

본 법의 제 7조는 그러한 재산과 기업체의 국유 또는 공유, 국영 또는 공영 운영 여부를 대통령에게 맡긴다는 조항을 두었다.

법률 제 74호의 제 3조는 특별히 국유 및 공유로 지정된 것, 그리고 국영기업 및 공영기업을 제외한 귀속재산들은 법률 제 74조의 조항 그리고 본법에 의거한 법령(decree)에 의해 대한민국의 국민 또는 법인(juridical persons)에게 판매할 것을 규정하고 있다. 그러므로 외국인 혹은 외국계 법인들에 대해 귀속재산을 판매하는 것을 금지하고 있었다. 제 9조는 금치산자, 파산선고를 받은 자, 형을 받은 자, 시민권이 없는 자, 귀속 재산을 파괴, 훼손 또는 불법적으로 판매한 것이 발각된 자들은 구입, 임대 및 귀속재산의 관리, 그리고 법에 열거한 항목들에 대해 계약을 체결하는 것을 제할 것을 규정하였다. 외국인들에 대한 것은 특별히 언급되지는 않았으나, 대한민국의 국민 혹은 대한민국 국민 중 적법한 자격을 지닌 사람들에 대해서만 판매한다는 조항들 때문에, (외국인들은 자동적으로) 배제되었다.

제 4조는 귀속재산은 다른 조건들이 제공되지 않는 한, 즉 국유 또는 공영으로 지정될까지, 또는 제 3조에 따라 판매될 때까지, 즉 대한민국 국민 또는 법인에게 판매 될때까지 국가 “관리”하에 있을 것이다.

법률 제 74호의 3장은 제 8조에서 23조까지를 포함해서, 포괄적으로 부동산 입찰, 부동산 경매, 할부금 그리고 구매자의 채무 불이행시의 조정 등에 대한 다양한 내용들을 포함하고 있다. 여러 조항들이 특히 주택 또는 택지의 구매, 그리고 제한에 대해 특별히 일 가구가 여러 재산을 획득하는 것을 예방하는 내용들을 담고 있다.

법률 제 15조는 귀속재산의 예비 구매자들에 대한 우선권을 다루고 있다. 구매자에 대한 차별없이, 명백히 모든 이들에게 서로서로 동등한 위치를 부여하였는데, 이는 다음과 같은 계층의 사람들이다. “귀속재산은 합법적이며 사상이 온건하고 운영 능력이 있는 자, 종업원 또는 농지개혁법에 의하여 농지를 매수당한 자”. 법의 (영문) 번역은 구두점 등을 활용하기 때문에 모호함이 커 보인다. “농지개혁법”단어 뒤에 쉼표를 넣는다든지, 그 후 단어를 나열하는가 하면, “거주지 구입과 관련해서는”라는 문구 뒤에 세미콜론을 넣고, 다양한 계층의 사람들을 덧붙인다. 그러나 전체적으로 법령을 읽어보면 다음과 같은 점이 명확해보인다. 즉 본 법 제 15조의 두 번째 파트는 다음과 같은 계층에 부합하는 이들의 거주지 구매에 관해 특별히 우선 순위를 부여해놓았다. “국가에 공이 있는 무주택자, 그 유가족, 주택 없는 빈곤한 근로자 또는 귀속주택이외의 주택을 구매하기 곤란한 자”. 이 조항은 또한 공인된 교육기관, 후생 단체 그리고 비영리 기타 재단, 법인(juridical persons) 또는 법인계 인물들(corporate juridical persons)이 그들이 필요로 하는 귀속재산 구매에 우선권을 가지도록 규정하였다.

구매자의 선정방식과 지불 방법은 다소 특이하다. 본법 제 17조에 규정된 것에 의하면, 귀속재산 매수자의 선정은 관재위원회(the Property Custody Committee)의 심사를 거쳐 그 재산의 업무를 소관하는 각부 장관이 행한다. 그러한 조항은 정치적 농간의 가능성을 제시한다. 제 18조를 보건데, 시장가격이 행정적으로 정확히 평가될 수 있는 것인가 하는 문제에도 불구하고, 아마도 그러한 가능성(농간을 부릴 가능성)을 최소화하기 위하여, 귀속재산의 매각 가격은 매각계약 당시의 시가 아래로 떨어질 수 없도록 규정하고 있다.

제 19조는 판매대금을 일시금 혹은 15년간 분할 상환을 할 수 있음을 규정하고 있다. 이때 첫 번째 상환액은 전체 판매 가격의 1/10보다 적어서는 안된다. 〈농지개혁법〉에 따라 실제 농민들에게 재판매를 위해 강제로 정부에게 그들의 토지를 판매한 대가로 한국인 지주들에게 발행되었던, 농지증권(Farmland Bonds)을 지닌 자는 귀속재산을 구매하는데 이 증권들을 사용해도 될 것이다. 이미 지적한 것처럼 그들 또한 귀속재산 우선 구매자의 특전을 향유할 수 있다. 그러나 제 19조의 한 조항은 서구인들의 시선에서 특수한 점이 있다. 읽어보자면, “매각대금 납부기간 중 일반물가의 변동이 현저할 때에는 그때 이후의 납부금액은 법률로써 변경할 수 있다.” 대한민국이 현재 처한 지속적인 통화 인플레이션으로 볼 때, 이런 조항은 반드시 귀속재산의 잠재 구매자들의 구매를 가로막게 될 것이다. 재산 구매 후 상환에 대한 헌법조항은 다소 의아함을 야기시킨다.

본 법 제 8조는 아래와 같다.

제 8조 귀속재산의 매각은 아래와 같은 4종으로 나뉜다.

“a. 기업체 매각 - 귀속재산 중 일본기관(agencies), 그 국민 또는 그 단체(organizations)가 영리를 목적으로 하는 사업에 사용되던 일체의 부동산, 동산 기타 제 권리 등의 재산을 종합적 단일체로 평가하여 매각한다. 단, 기업체로서 존속할 가치가 없는 때 또는 기업체 운영에 지장이 없을 때에는 그 재산을 분할하여 매각할 수 있다.

“b. 부동산 매각 - 귀속재산 중 전호에 규정하는(referred to) 기업체에 속하지 아니하는 주택, 점포, 대지 기타 부동산을 매각하는 것이다.

“C. 동산매각 - 귀속재산중 본 조 “a” 의 규정에 속하지 아니하는 동산을 매각하는 것이다.

“d. 주식 또는 지분매각 - 본 항은 귀속된 주식 또는 지분 매각을 다룬다. 단, 기업체 운영에 지장을 주지 아니하는 때에는 법인 또는 조합 기타를 해산하여 그 재산을 분할매각할 수 있다고 규정하고 있다. 본(here in) 해산에는 (일본의) 상법 해산의 규정(Commercial Code of Japan)을 적용하지 아니한다.

재단법인(foundational juridical person) 또는 사단법인(corporate juridical person)으로 경영하던 귀속사업체 매각의 경우에는 전항(item) (a) 또는 (d)의 예에 의한다.”

본 법의 번역상 용어들이 전반적으로 명확하지는 않지만, 명백히 귀속재산이 원활히 기능하기 위해서는 그 운영에 필요한 설비 등 일체를 포함해서 함께 매각되어야 할 것이라는 것을 의도하고 있다. 그렇지 못한 경우, 이는 분할해서, 부분별로 판매될 수 있다.

귀속재산의 관리를 다루는 법률 제 74조 제 4장은 법률 중 매각을 다루는 부분만큼 중요하다. 제 24조는 국유 및 국영 혹은 국영 및 공영으로 지정되지 않거나, 혹은 판매되지 않은 귀속재산을 대한민국의 국민 또는 법인에게 임대할 수 있음을 규정하고 있다. 또한 사실상 그때 그때의 임대차료는 임대차 기간 중 상품가격에 큰 변화가 발생할 경우 변경될 수 있음을 법으로 정하고 있음을 규정하고 있다. 그러한 조항은 심각한 통화 인플레이션을 예상할 때 이해할만하다. 그러나 임대의 안정성이라는 느낌은 주지 못한다. 제 24조는 임대에 내놓기에 부적절한 귀속재산의 경우는 정부가 관리자를 선정할 것음을 규정하고 있다. 대한민국 시민권이라는 자격이 임대 그리고 관리자 양자에 공히 필요하며, 법률의 제 9조에서 서술한 귀속재산 매수인 배제자들 항목이 동일하게 적용된다. 제 27와 제 28조는 유사하게 일인 혹은 일가구에 의한 중복적 구입을 예방하도록 하는 맥락과 동일하게, 일인 혹은 일가구가 대량의 임대를 할 수 없도록 규정하고 있다. 이는 사회 정의와 균등 경제를 호소한 헌법 제 84조의 정신에 있는 것이 반영된 것일 것이다. 그러나 모든 사람이 동등하게 상술과 근면성을 지니지 못했다는 사실을 반영하지는 못한다.

제 29조 임대 및 관리에 대해서는 제 15조에서 구매자에 대해 서술했던 부분을 일부만 고쳐서 옮기고, 동일한 우선권을 부여했다.

제 34조 임대 및 관리인에 대해 다음과 같은 의무사항을 부과했다.

“a. 국가산업의 부흥과 국민 복지의 재건을 위하여 그 재산의 최대의 가치를 발휘하도록 운영할 수 없다.

“b. 정부의 지시 하에 그 재산을 보존하며 정부의 승인 없이 그 재산의 이동, 재임대(sublet) 또는 처분을 하지 못한다.

“c. 그 재산을 선량한 관리자로서 보존하며 그 재산의 가치 또는 효용을 감소시키지 아니한다.

“d. 정확한 기록과 회계장부를 비치한다.

본 조의 하위내용인 (b)항은 임차인을 실망시킬 수 있거나, 혹은 정치 권력 때문에 경제적으로 조작을 허용할지도 모르는 정부 관리의 임의성을 드러내고 있다.

제 35조는 아래와 같다.

아래의 경우 중 하나라도 해당할 경우, 그 임대차 또는 관리계약을 취소하며, 그 귀속재산이 반환될 수 있다.

“a. 본법에 규정하는 결격 조건에 해당하게 될 때

“b. 본법에 규정하는 임차인 또는 관리인의 의무에 위반하였을 때

“c. 재산의 관리운영에 관한 정부의 지시 명령을 준수하지 아니하였을 때”

법률 제 74호의 제 31조는 각 부가 후에 언급할 관재위원회(Property Custody Committee)의 심사(investigation)를 통해 귀속재산의 임차인 또는 관리인을 그 기업체의 업무를 통괄하는 각부 장관이 임명하거나 혹은 파면할 권리를 주고 있다. 이 조에는 추가 조항이 있는데, “귀속된 주식 또는 지분의 임차 또는 관리에 있어서도 같은 내용이 적용될 것이다.” 이러한 조항은 정치적인 술책이 아니라면, 이상한 조항인데, 다음의 제 32조와 함께 읽어보면 더욱 그렇다.

“귀속된 주식, 혹은 귀속된 지분에 관한 전체 혹은 부분적 권리는 정부의 요청 하에 귀속재산의 임차인 혹은 관리인이 행사할 수 있다. 위의 조항은 임대 기간 혹은 관리 기간 동안에 동등하게 적용될 것이다.”

각부 장관이 유관 업체의 임차인 혹은 관리인을 임명 혹은 파면할 수 있도록 한 조항 혹은 귀속된 주식에 대해 권한을 행사할 수 있도록 한 - 명백한 투표권 (보장)- 이들 모든 조항들은 묘한 정치적 함의를 내포하고 있다. 임명 및 파면의 결정 그리고 훌륭한 임차인 혹은 관리인을 임명하거나 혹은 임차계약 혹은 관리계약을 파기할 결정은 오직 “관재청의 심사”를 경유한 경우, 각부 장관이 내릴 수 있다.

이 위원회의 중요성을 설명하기 위해서 조금 과거를 돌이켜볼 필요가 있다. 명백히, 1948년 10월 대한민국 정부가 일체의 귀속재산을 미군정으로부터 인계받았던 그 때, 관재청이 만들어지고 그 업무를 시작하였다. 이것은 2달을 넘긴 후인 1948년 12월까지 공포되지 못했던 대통령령 제42호로 설치되었던 것이다. 본 대통령령에서는 임시관재총국(臨時管財總局, Service Regulations for the Provisional Office of Property Custodiar) “산하”에 총리, 그리고 다른 구성원들, 그리고 유사하게 구성되었던 귀속재산 소원심의회(the Property Claims Committee)로 구성된 귀속재산관리위원회(the Property Policy Committee)을 두기로 하였다. 1949년 2월 29일, 총리는 “귀속재산관리위원회”의 권한, 구성원, 그리고 활동의 범위를 규정하는 총리령(Order) 제8호 “귀속재산관리위원회규정(Regulations for the Committee for the Control of Vested Property)”를 발표하였다. 이 법령은 총리가 아래와 같은 주제를 다루기 위해 비공식 회의를 소집할 수 있도록 규정하였다.

“1. 국공 기업체 기관 지정에 관한 문제

“2. 구매자, 기업체 임차인의 자격을 결정하는 문제

“3. 귀속재산의 표준 임대차 금액의 기준을 설정하는 문제

“4. 귀속재산 매각에 따른 금액 표준을 결정하는 문제

“5. 재산 관리를 위한 각종 규정과 절차의 원칙들(이하에 서술)을 수립하는 문제

“6. 예산 심의에 관한 사항

“7. 연합국 국민들의 재산을 처분하는 계획에 대한 수립을 다루는 문제

“8. 기타 귀속재산 처분에 대한 국무위원회(State Council)의 질의에 관한 무제

위원회 구성원이 아닌 이익관계자의 이야기를 듣는 조항은 없다.

같은 날인 1949년 2월 28일, 총리는 앞서 언급했던 대통령령 제42호에서도 다루었던 “귀속재산소원심의회(the Property Claims Committee) 규정”을 공포하였다. 위원회의 목적은 “귀속재산의 임차에 관한 탄원을 살펴보고, 결정을 내리는 것”이었다. 본 위원회의 회의는 공적으로 열린 것이 아니었고, 이익 당사자들의 출석을 허용하지도 않았다.

처음 대통령이 임시 관재총국을 만들고, 다음으로 대통령령 제42호를 공포해서 공식화하고, 총리가 대통령령에 포함된 귀속재산관리위원회(Property Policy committee)와 귀속재산소원심의회(the Property Claims Committee)에 대한 조항들을 공포한 것은 1948년 9월 한미간 재정 및 재산에 관한 최초협정을 이끌어 낸 한미간 관료들 사이의 협상으로 설명될 수 있을 것이다. 협상 과정 중에 한국인들은 국회의 승인 없이 관재총국을 수립하고자 하는 뜻을 드러냈다.

이제, 약 1년이 지난 후에, 국회에서 제정된 귀속재산처리법 제 74호가 총리의 직접적 감독하에 있는 관재청과 또한 두 개의 위원회 - 관재위원회(a Property Custody Committee)와 귀속재산소청심의회(the Property Claims Committee)를 수립했다. 이들 조항들은 법률의 제 37조, 38조, 39조에 나타난다. 아마도 번역들에 잘못이 있을 것이다. 그러나 법률 제74호에 의해 수립된 혹은 승인된 ‘관재위원회’는 대통령령 제42호에 서술된 귀속재산관리위원회(the Property Policy Committee)로 보인다. 그리고 총리의 법령 두 개는 위에서 살펴보았다. 어떤 경우를 막론하고, 이들 법률 중 어느 것에도 청구인, 임차인 혹은 정부와 무관한 다른 관심있는 사람들에 대한 청취, 혹은 소명을 받는 조항은 보이지 않는다.

2.5 1950년 4월 8일 공포된 법률 제122호, “국유재산법(Government Property Law)”은 앞에서 논의했던 법률 제74호와 동일한 관점(interest)을 다룬다. 이는 헌법의 제85조와 제88조와 관련이 있는 것처럼 보인다. 불행히도 분석에 사용된 번역은 엉망이며, 사용된 표현들은 많은 경우 애매하기 짝이 없다. 법의 기본적인 목적은 국유재산을 한정하고, 그것을 두 개의 카테고리로 구분하고, 이러한 구분에 따라 재산의 관리, 보관, 처분을 정하는 것이다. 제1조는 실질적으로 “국유재산”이라는 용어가 “대통령령으로 특정한” 정부 소유의 부동산(real property) 혹은 동산(personal property)(제목에 부합하는)이라고 규정한다. 이는 특정재산을 공적으로 사용하기 위해서는 대통령령이 전제되어야 한다는 것을 의미하는데, 명확하지는 않다.

법률 제122호의 제2조는 국유재산을 두 등급으로 나눈다. 행정재산(Administrative Property)과 보통재산(Common Property)이다. 그런 후 주로 행정재산을 다음과 같이 서술한다. - 다소 융통성있게 번역한다.(to take liberties with the translation)

1. 공공용 재산(Public use property) - 번역상 ‘공공사업재산(public utility property)’이라고 호명하였다. - (역주: 법률 제 122호 한글 원문에 따라 ‘공공용 재산’으로 번역하였다. 역주 바로 앞의 ‘번역상’이라는 문구는 당대 보고서 작성자가 사용한 말이다.)- 정부가 “직접 공영”으로 사용하거나 혹은 사용하기로 결정한 것. 아마도 이것은 공공이 향유할 수 있는 다양한 공공건물, 공원, 그리고 유사한 설비들을 의미할 것이다.

2. 공용재산(Official use property) - 번역상 공익재산(official utility property)으로 호명하였다. - 일반적인 정부가 정부 일반 행정에 수반되는 일에 있어 제공하는 공공 사무실, 공공사무실 건물, 그리고 기타 설비들을 말한다.

3. 영림재산(Afforestation property) - 조림 혹은 산림경영을 위한 것.

4. 기업용 재산(Enterprise property) - 기업 고용인들의 주거지처럼, 즉, 기업이 사용하거나, 혹은 사용할 수 있도록 둔 동산이다. 이 경우 기업들은 정부의 직접 관리 혹은 민간 관리 하에 있다. 이 서술은 소위 정부 기관들이 직접 운영하는 소위 귀속기업체들 혹은 그 운영을 민간에 빌려준 귀속 기업체들에 적합한 설명이다.

위의 정의 후 본문에서 말하길, “재산이라는 용어는 전항 규정 외 일체의 재산을 칭한다.”라고 하였다. 일부 실수가 있을 수 있겠지만, 명백히 보통재산(Common Property)이라는 용어는 행정재산으로 분류되지 않는 모든 국유재산을 의미한다. 나중에 이야기하겠지만, 제8, 9조 그리고 10조에 사용된 표현들을 보면, 소위 보통재산은 고속도로, 제방, 하수구, 저수지, 그리고 아마도 사적소유가 아닌 황무지와 습지, 그리고 방기되고, 훼손되어 개선되지 않고 있는 정부 재산을 포함한다.

법률 제7조는 행정재산은 양도하지 못하며, 사적 권리를 설정하지 못한다라고 규정하며, “그 효용이나 목적에 영향을 미치지 않는 범위 내에서 수익금을 사용하거나 취득할 수 있는 경우에는 이전이 가능하다는 점을 규정한다.” 행정재산에 귀속재산이 포함된 것처럼 보이는 한, 일반 양도금지조항은 귀속재산에 적용되어야 할 것으로 보인다. 예외는 ‘용익물권(usufruct)’(역주: 소유권은 아니며, 타인의 물건을 일정한 범위에서 사용, 수익할 수 있는 물권) 또는 그 특성이나 용도에 대한 변경 없이 재산으로부터 나온 이자대금 혹은 수익은 그 부동산을 이용하는 이에게 양도 가능하다. 그러나 본 문서 혹은 전체 법률의 번역이 명확하지 않기 때문에 분명한 것은 아니다.

제 8, 9, 그리고 10조는 소위 일반재산의 양도 경우에 대해 서술하고 있는데, 특별히 공용으로서 교환 또는 헌정할 수 있음을 보여준다. 일반적으로 이 경우는 우리가 ‘공공이용(public use)’이라고 이해하는 것과 그 사례가 비슷하다. 조항은 협정의 구체적 내용으로, 미리 “공공이용”에 한정한 경우의 재산의 매각, 임대, 혹은 개발, 송전설비조사, 임대료 지불, 계약의 폐지 등에 대해 서술하고 있다. 그러나 그 조항들이 귀속업체에 적합해 보이지는 않는다.

제 28조와 29조는 국유화된 재산의 특성과 규모에 관한 매우 값진 기본 정보를 암시하고 있다. 이는 아마도 귀속재산들을 포함할 터인데, 정부가 (명백히 집행 혹은 행정부처들이) 국유화된 재산에 대한 각기 다른 종류의 분리된 회계를 유지할 것이며, 그런 회계들을 매년 국회에 보고하는 보고서 -각 부가 관리하는 재산에 대한 가치 및 기타 정보를 보여주는 - 의 기초로 삼을 것이다.

제 3-6조를 포괄할 때, 본 분석과 직접적으로 관련이 있어 보이는 것은 일부이다. (are the only others) 그들은 번역에 있어 “관리(control)”와 “총괄(custody)”(역주: 국유재산법 원문을 참조했다.) 이라는 단어를 구분 했다. 제 3조는 실질적으로 국유재산 - 명백히 행정 및 보통 재산 양자 -은 그 통일성, 재산관리를 위한 통합적 시스템, 재산의 분배, 운영, 그것의 회계를 유지하기 위해서 재무부(minister of finance)의 “관리”하에 있어야 한다고 말한다. 제 4조에서는 행정재산이 해당 재산과 관련이 있는 정부 각부 혹은 정부 부처의 처장의 “총괄”하에 있을 것이라는 점을 이야기한다. 이는 다양한 정부 부처들의 행정상 필요한 사무실 빌딩과 기타 시설물들뿐만 아니라 운영 및 관리가 정부에 위탁된 귀속기업체들도 포함된 것으로 보인다. 제 5조는 재무부에게 공통재산의 “총괄”과 그 처분에 대한 권한을 부여하는 것이다. 제 6조는 각부 장관 및 처장은 의심할바 없이 목적상 폐기될 행정재산은 재산의 재분배 혹은 보통재산으로서 관리를 위해 재무부 장관에게 인계해야 함을 이야기한다.

현재 법률 제 122호와 연관이 있는 대통령령은 1950년 5월 15일의 법률 제351호로서, “총무처소관정부소유건물매도령(Order for Sale of the Government Buildings Controlled by Office of Administration)”라는 이름이다. 이 법은 공무원 그리고 정부 고용인의 거주에 더 이상 사용되지 않는 특정 정부 소유건물, 그리하여 아래에 묘사된 자세한 과정에 따라 판매대상으로 선언되는 특정 정부 소유건물과 관계가 있다.

2.6 몇몇 법과 법률들이 헌법 제85조의 조항을 실현하기 위해 공포되었다. 이들 중 가장 중요한 법은 광업법으로 알려진, 1951년 12월 23일 공포된 법률 제234호이다. 본 법의 목적은 “필수적인 광산 제도를 규제하고, 그리고 지하자원의 적절한 개발을 통해 국가산업을 증진시키 위한 것“이며 그 범위는 전국 일체의 광물들(unnamed minerals)을 채굴할 수 있도록 정부로부터 얻은 모든 허가들을 망라한다.

헌법 제 85조는 “광산과 기타 중요한 광물 천연자원...은 국유다.”라고 규정하고 있다. 즉 지표면에 대한 소유권의 형태와 무관하게 일체의 토양에 대한 권리를 소유함을 말한다. 민권법 체제 하에서 특징적일 수 있는, 이러한 발상은 법률 제234호에 내포되어 있었다. 이 법이 광업에 대한 모든 권리들은 본 법에 의거하여 정부로부터 획득한 것이라고 규정하였기 때문이다. 본법이 망라하는 광물들은 아래의 제 3조에 열거되어 있다.

“금광, 은광, 백금광, 동광, 연광, 아연광, 창연광, 석광, 안틔모니광, 수은광, 철광, 크롬광, 티탄윰광, 류화철광, 만강광, 닉클광, 코발트광, 텡그스턴광, 모리브뎅광, 비소광, 린광, 붕소광, 알미늄광, 마그네슘광, 석탄, 흑연, 금강석, 석유(천연 피치와 가연질소 천연가스를 포함함), 운모, 석면, 류황, 석고, 랍석, 골석, 람정석, 홍주석, 형석, 명반석, 중정석, 하석, 규조토, 벤트나이트, 장석, 고령토, 석회석(대리석을 포함함), 사금, 사철, 사석, 규석, 규사, 우라늄광, 리슘광, 카도미슘광, 세늄광, 베리륨광, 탄탈윰광, 니오비윰광, 질콘윰광, 바라듐광, 기타 희유원소를 함유하는 토석으로서 대통령령으로 지정하는 광물을 말한다.”(역주 : 광어법 한글 전문을 참조하여 번역하였다.)

“전항의 광물의 폐광 또는 광재로서 토지와 부합되여 있는 것은 광물로 간주한다.”

제 5조에서 정의한 광업권(mining rights)은 “등록을 받은 일정한 토지의 구역(이하 ‘광구’(鑛區, mining claims)라 칭함)에서 등록을 받은 광물과 등록되지 않았지만 같은 곳에서 다른 광물을 채굴할 수 있는 권리”이다. 그런 권리들을 얻을 수 있는 이들은 제 6조에 따르면 아래와 같다.

대한민국 국민

대한민국 법률에 의하여 설립된 법인 단, 자본 또는 재산을 목적으로 하는 출자의 과반수 이상이나 또는 의결권의 과반수 이상이 대한민국 국민에 속하는 법인에 한한다.

정부가 특히 인허하는 외국인 또는 외국법인

외국인 또는 외국계 법인들이 광업권을 획득하는데 대하여 본 조는 중요한 자격조건을 특기해놓았다. 정부가 이들 외국인들에게 인허가를 하고자 할 때 광업권의 기한 및 기타 조건을 특정해서 국회의 승인을 획득해야 한다고 특별히 규정한 것이다.

법령의 다른 곳에서(제 14조) 광업권 소유의 최대 기한은 25년으로 제한되어 있다. 그러나 이 기간은 장관의 허가를 얻어 다시 연장할 수 있다. 다만 재연장 기간의 최대도 25년이다. 연달아 연장이 가능한 것이다. 이는 일반 규정이며, 한국인과 외국인 사이에 차별을 두지 않는다. 그러므로 명확하지는 않지만 처음 국회의 승인을 얻었던 것과는 무관하게 새로운 사업으로 국회의 승인을 얻는 것에 연장 여부가 달려 있을 것이다.

제 17조 광업권은 채굴할 개별광물에 대한 타당한 신청서를 제출하고, 광업권을 취득할 것을 규정하고 있다. 이 경우 대부분 그 부처는 상공부가 될 것이다. 상공부는 계획 조정과 광물 생산에 대한 감독 권한이 있는 광물청(Bureau of Minging)을 산하에 두고 있다. ^註43

제 35, 36, 41, 42 그리고 45조는 본 법 하에 획득된 권리가 권리를 주었던 주무부처장관에 의해 취소될 수 있는 조건들을 서술하고 있다. 이들 조건들을 요약해보자면, (제 41조) 광업권을 보유한 자가 권리를 획득한 이후 1년 이내 사업을 시작하지 못했을 경우, (제 36조) 광업권을 획득한 날로부터 3년 이내에 광업 생산물이 없는 경우, (제 42조) 사업 제안 계획서가 광업권 적용을 위해 제때 제출되지 못했을 때. (제 45조) 다른 사람의 광구와 중복되거나 혹은 광업 작업이 다른 광구 하의 광업 작업을 침범했을 때를 말한다.

법률 제 4장은 기타 인물들이 소유한 토지의 광구에서 광물을 채굴하는 경우의 권리와 의무를 다룬다. 그리고 제 5장은 광산업 도중 기타 인물들이 야기한 피해를 다룬다.

법률의 제 3장은 제 47-51조를 포괄하는데, 국영 광업에 관계한 부분들이다. 이 부분들은 국영 광업들은 승인된 부처의 장관이 관장한다. 주로 상공부라고 할 수 있다. 이때 그러한 광업들은 특별법에 의해 설립된 법인이 경영할 수 있다. 그런 법인 혹은 조합에는 한국 국적의 사인이 투자할 수 있다. 이때 정부 투자는 전체의 1/2 이상이 되어야 한다. 그리고 그러한 사적 투자의 경우, 개인은 이익금 배당에 우선권을 지닌다.

1951년 9월 26일, 대통령령 제535호가 ‘국유광업권처분령(Decree of Disposition of GovernmentᅳOwned Mining Rights)’이라는 제목으로 공포되었다. 헌법 제85조의 조항에 근거하여 토양에 대한 정부의 권리를 다룬 것처럼, 본 법령에서는 국유 광업에 대해 구 일본 국민이 소유하였고, 그리고 귀속재산으로서 대한민국정부가 인수한 그러한 권리에 대해 언급한다. 주로 그러한 권리들은 광업에 사용되는 건물, 그리고 설비들에 대한 이익을 포함하였다. 본 법령은 국유광업권을 허가받은 개인들에게 판매하는데 대한 내용을 규정한다. 허가는 법령에 따라 구성된 광업권심사위원회(Investigating Committee on Mining Rights)가 부여한다.

재무부 장관은 상공부 장관과의 협조 하에 국영광업권의 처분업무에 대한 의무를 가진다. 국저에 근거해서 구매자의 자격을 제한하는 조건은 법령(Decree)에 명시되어 있지 않다.

대통령령 제645호는 본 법을 시행하기 위해 공포되었다. 그러나 참조할 복사본은 없다.

2.7 법률 제233호는 1951년 12월 23일, 금에관한임시조치법(Law Governing the Temporary Measures on Gold)이 공포되었다. 본 법의 목적은 제 1조에 묘사된 것처럼, “당분간 금의 생산과 매매에 관한 정부의 시책을 합리화함으로써 그 생산을 장려함을 목적”으로 한다. 정제업, 제조업, 그리고 금을 취급하는 것과 관련이 있는 사람들은 주무 장관에게 등록하고 거래 보고서를 제출한다. 법령의 나머지 부분은 정제 금의 매각에 관한 것에 한정된 관계로 여기에서는 다루지 않는다.

대한석탄공사법(Korea Coal Corporation Law)

2.8 법률 제137호는 1950년 5월 4일, 대한석탄공사법(Korea Coal Corporation Law)으로 공포되었는데, 이는 헌법 제85조에 내포된 내용이 입법으로 표출된 또 다른 사례라고 할 것이다. 본 법의 목적은 제 1조에서 아래와 같이 서술되어 있다.

“대한석탄공사는 정부가 지정하는 석탄광산을 운영관리하며 석탄의 생산가공과 분배의 업무와 그 부대사업을 경영함을 목적으로 한다.”

공사의 자본금은 제 4조에서 100억환으로 하고, 정부가 전액 출자한다. 제 1회 불입금은 40억원이며, 기타 입금의 액수와 때는 국회에서 결정될 것이다. 공사의 기간은 제 7조에서 20년으로 규정하였다.

법인 성격 및 조직은 민간기업과 비슷하지만 기업의 공익적 특징이 여러 조항들에 반영되어 있다. 제 9조부터 13조는 공사 임원진들에 관한 것으로, 운영상 일반 상업적 질서에 준하는 권리와 의무를 다루고 있다. 그러나 제 14조는 주무장관(competent minister) - 주로 상공부 장관 - 이 “대한석탄공사의 사업을 지휘 및 감독”한다고 규정하고 있다. 또한 주무장관은 공사로부터 연간사업계획서를 받아야 하며, 이는 국무회의 의결을 경유해 대통령의 승인을 얻어야 한다. 그리고 주무장관은 국무위원회의 재가를 거쳐 공사의 석탄 및 생산가공품의 가격을 결정할 수 있다.

대한석탄공사에 소속되지 않는 석탄광산에 대해서 어떤 방식으로든 광업권을 획득해야 할 필요가 있다고 간주된 경우, 대통령은 필요한 자산과 설비들을 이전 혹은 임차할 것을 해당 석탄광산의 소유자에게 명령할 수 있다. 공사의 회계 정산을 통해 얻어진 일체의 이익은 제 25조에 의거해서 국고(National Treasury)로 귀속된다.

1950년 6월 20일, 대통령령 제376호 “대한석탄공사시행령(Decree for Enforcement of the Korea Corporation Law (I37))이 공포되었다. 법령 제 1조는 대한석탄공사가 정부가 지정한 석탄 광산들의 운영과 관리를 할 것을 규정하였다. 법령 제 1조는 ”대한석탄공사법 제1조의 규정에 의하여 지정될 사업체는 석탄광산·석탄가공 및 그 분배의 업무를 경영하는 것으로 한다.“라고 규정하고 있다. 법령은 별도로 지정할 특정 기업체를 다루지는 않지만 전반적인 기구의 세부 내용과 법규를 다룬다.

2.9 노동문제에 있어 대한민국 국회는 여러 법률들을 통과시켰다. 이들 법률들은 부분적이나마 노동 조건은 법률로 정해져야한다고 주장했던 헌법 제 17조와 보다 밀접한 관계가 있는 것처럼 보인다. 그러나 아래에 인용된 다양한 법률들은 의심의 여지없이, 경제를 다루었던 헌법 제 6장 84조에 언급되었던 사회정의 실현 원칙과 어느정도 상관이 있다.

법률 제279호 1953년 3월 8일 공포, 노동쟁의법(Labor Dispute Law)

법률 제280호 1953년 3월 8일 공포, 노동조합법(Labor Union Law)

법률 제281호 1953년 3월 8일 공포, 노동위원회법(Labor Committee Law)

법률 제286호 1953년 5월 15일 공포, 근로기준법(Labor Standard Law)

법률 제292호 1953년 6월 3일 공포, 전시근로동원법(Wartime Labor Conscription Law)

2.10 헌법 제 89조는 법률에 따라 사유재산의 수용, 사용 또는 제한에 새로운 배상이 수반되어야 한다는 취지의 제15조의 조항을 참조, 통합하였지만, 명백히 (보상에 관한) 법률적 내용이 거의 없다. 법률 제31호는 1951년 9월 8일, 국가배상법(Government Compensation)으로 공포되었는데, 법령의 제목은 이 법이 헌법 제 89조와 상관이 있을 것처럼 보이게 한다. 그러나 이를 검토해보면, 법령의 대부분이 개인의 상해에 대한 정부의 책임을 다룬다는 것을 알 수 있다. 제 1조가 특별히 개인에 대한 상해에 특정하고 있는 것이 아니라 형법 조항에 따른 정부의 손해배상을 이야기한다는 점은 불시에 공익을 위해 몰수된 재산 혹은 제한된 이들에 대한 보상으로 확대되는 것도 가능할 수 있다.

1951년 8월 3일, “소원법(Claims)”으로 공포된 법률 제211호는 이 문제를 어느 정도 다루고 있을 가능성이 있었지만 그 사본을 여기에 이용할 수 없었다. 징발을 다룬 몇몇 법률들은 나중에 말할 것이다. 그러나 이는 아마도 1950년 8월 21일 공포된 대통령령 제381호, “징발보상령”(Decree of Compensation for Requisiton)에 주의를 기울이는 것이 적절할 것이다. 이 법령은 물자, 설비 또는 시설물은 원래 상태로 회복하고, 그렇지 못한 경우, 그에 해당하는 가치로 지불어야 한다는 보상의 원칙을 규정하고 있다.

2.11 아래는 제6장에 등장하는 헌법 제84-89조의 조문의 성격을 내포하고 있을지 모르는 다양한 법률과 대통령령들이다. 이 중 경제, 운수는 여기에서 이용할 수 없었다. 그러나 확인 가능한 것들은 한국에서의 향후 조사를 위해 일정 유용할 것이다.

제 85조 (역주: 원문은 표가 아니지만, 편의를 위해 표로 정리한다.)

제 86조

제 87조

제 88조

제 89조

제 85조

제 86조

제 87조

3.0 헌법 제87조에 서술된 것과 같은 여러 기업체들은 현재 각 부처들 혹은 공사를 통해 국가가 운영 중에 있다. 그러나 현재까지 알려진 바로는, 그들의 소유 혹은 공공적 특성의 부재 등이 문제시된 적은 없다. 1945년 8월 9일 이전까지, 이들 모든 재산들은 일본 정부가 소유하고 관리하였거나 혹은 일본인들이 그 설비 혹은 소유권을 지녔다. 어느 경우를 막론하고 이들 재산들은 미군정법령 제33호에 의해 군정에 귀속되었고 그 물건들(title)은 대한민국 정부에 후일 인계되었다. 헌법 제87조는 본조에서 서술한 기업, 기관들 그리고 또한 “공적 성격을 지닌 일체의 기업체”들은 정부 혹은 공익법인이 관리할 것이라고 규정하였다. 특별히 서술된 것은 중요 운수 그리고 통신 기업체들, 금융과 보험 업체들, 전력, 관개, 수자원, 그리고 가스 등이다. 그러한 기업체 및 기관들은 대부분 일본 정부 혹은 그 중개인들이 소유하거나, 관리했다. 다양한 예시들이 인용될 것이다.

3.1 1930년대 말 남북 조선 전체에는 민간 철도보다 국유 철도의 길이가 거의 5배에 달했다. ^註44 그 비율은 남한의 경우는 적절한 정도였다. 철도 시스템은 경제적 이유보다는 군사적 이유로 훨씬 더 개발되었고, 개인이 소유한 철도 레일들은 대부분 주 레일들에 포함된 짧은 연결에 불과했다. ^註45

사설 철도는 명백히 일본의 군사전략과 경제 네트워크의 일부분으로 설치된 이래 일본 정부에 의한 밀접한 관리에 있었다. 그러므로 그들 역시 미군정 법령 제 33호 하에 귀속될 대상들이었다. 미군정 운수부(Department of Transportation)는 모든 철도들을 운영했다. 현 대한민국의 운수부는 비행기의 실제적인 이동 그리고 기차 승객 그리고 그 외 용도로 철도를 운영하는 운영 부문이 포함된 (육상운수청)Bureau of Land Transportation)으로 이를 대신하고 있다. ^註46

1945년 일본의 항복 이전에, 조선총독부의 철도국(Bureau of Transportation)은 그 관할에 철도, 항해, 그리고 해운, 민간항공 그리고 군용비행장을 두고 있었다. 그리고 트럭 단체들의 무리들에 대한 관할 및 통제하고 있었다. ^註47 일본의 수익물들에 대한 인계자로서 대한민국은 중요 운송 시설들에 대한 통제를 하고 있다.

3.2 한국의 통신 시스템은 언제나 정부 통제 하에 놓여 있었다. 이 점은 현재에도 그렇다. 심지어 청일전쟁 전 조선왕조는 전신국을 일반 공무의 한 부분으로 관할하였다. ^註48 전쟁 후 일본이 그 사업체를 탈획하였고 ^註49 1904년 일본 정부가 전신 시설 뿐만 아니라 철도, 우편 그리고 다른 통신 시설들에 대한 운영비까지 전담하기 시작했다. 1910년 한일강제병합 이후 이러한 것들을 포함한 일체의 정부 비용은 조선총독부가 책임지게 되었다. ^註50 1945년 전쟁 막바지에 이를 때까지 일체의 전화, 전보, 라디오, 우편 예금을 포함한 우편 업무는 일본 정부가 소유하고 있었고, 조선총독부의 ‘체신국(Bureau of Communications)’의 관할 하에 있었다. ^註51

군정 기간 동안은 일체의 통신 설비들이 군정법령 제 33호 하에 군정으로 귀속되었으며, 미군정청의 체신부(Communications Department)에 의해 운영되었다. ^註52 정부 기능을 이전함에 따라 이들 설비들은 대한민국의 체신부(Ministry of Communications)로 이전되었고 그 사업은 전화, 전신, 무선 사업(Wireless Operations), 그리고 체신부의 국제 전화 및 전보 분야로 구분되었다. ^註53 (역주 : 정부 수립 이후 1948년 체신부는 우정, 전무, 보험, 경리 4국으로 출범하였고, 동년 11월 전파국이 신설되어 5국이 되었다. 이한빈, 1969, 148쪽)

3.3 생명 보험 및 우편 예금 사업은 전쟁 전에는 일본이 조선총독부 통신국(Bureau of Communications)(역주 : 1942년 이후 직청 개편되었다.)의 기능 중 하나로서 관장하고 있었다. 미군정시기에는 체신부(Department of Communications)가 그 업무를 지속했다. ^註54 그리고 현재는 대한민국정부의 체신부가 사업을 관장하고 있다. ^註55 1938년 조선에는 오직 한 개의 조선인 보험회사가 업무를 보고 있었다. ^註56 그러나 몇 개의 조선인 보험회사들이 조선에서 분국을 개설하거나 일본에서 (조선의) 보험사업을 시행하기 시작했다. 이 모든 사업들은 미군정청 관재처(Office of Property Custody)에 이전되었다. 1948년 7월 그 현황을 조사한 것은 아래와 같다. ^註57

이들 사업들은 명백히 매각되었을 것이며, 아마도 이 조치는 미군정이 한국정부에 자산을 이전한 후에 이루어졌을 것이다. 여기서는 한국의 보험사업에 대한 추가 정보와 정부참여 현황은 포함하지 못했다.

3.4 전쟁 전 주로 일본인들이 장악했던 ^註58 금융기관들(Banking institutions)은 기타 일본인 소유의 기업체들과 동일한 대우를 경험하였다. 일본인 주식 이익은 미군정법령 제 33호에 따라 미군정에 귀속되었고 기관들은 관재인이 주주투표의 기능을 대신하는 것을 통해 통제되었다. 7월 아래의 은행들은 한국인들 그리고 관재인 양자를 포함한 주주투표를 통해 새로운 이사회를 선출하고 재조직되었다. ^註59

조선은행 (Bank of Chosun)

조흥은행 (Cho Heung Bank)

조선상업은행 (Chosun Commercial Bank)

조선산업은행 (Chosun Industrial Bank)

조선저축은행 (Chosun Savings Bank)

조선신탁회사 (Chosun Trust Company)

현재는 한국은행으로 알려진 조선은행은 중앙은행이다. 특별히 1950년 5월 4일 공포된 법령 제138호와 관련이 있다. 법률의 사본은 본 보고서에서 이용하지 못했다.

본 보고서에 서술한 그 외 은행들에 대해서는 기록요청을 하였으나, 공개되지 않았다. 아마도 미군정 체제 하 관재인들이 했던 것처럼 대한민국정부가 주주투표를 하고, 이 방식으로 이들 은행들을 직접 통제했을 것이다. 1950년 5월 4일 공포된 법률 제 139호는 명백히 은행들을 다루지만, 그 번역본을 확보할 수 없는 관계로, 이곳에서는 언급하지 않는다.

대한민국정부 편람(Reference Handbook, Government of the Republic of Korea) 63쪽을 보면 재무부 산하 리재국(Financial Institution Section)의 기능을 다음과 같이 서술하고 있다. “중앙은행, 민간 및 상업은행들, 금융기관들, 신탁회사들, 그리고 ‘무코친’(Mcochin)복권(일종의 상조금융조합)에 대한 감독 및 사업을 운영한다.” (역주 : 대통령령 제306호 제 6조 에 리재국의 업무 내용이 서술되어 있다.) 명백히 몇몇 은행들은 민간 기업체들로 경영되었던 것이 분명하다. 1950년 3월 31일 공포된 대통령령 제306호는 재무부의 조직에 대한 것으로 은행업무를 살펴볼 때, 어느 정도 참고될 수 있을 것이다.

3.5 전전 일본은 미래의 영토확장을 위한 군사기지로서 조선을 개발 중이었다. 이 계획 하에서 전력은 가장 중요하다. 물론 대부분 북쪽 지역에 위치했던 전기발전소들은 민간기업들이 관리했지만 조선총독부가 개발을 지휘했다. ^註60 그러한 기업들의 막대한 이익은 일본에게 돌아갔지만 군정법령 제33호가 공포되었을 때 남한에서 이러한 이익들은 군정에 귀속되었다. 1946년 1월 조선전기회사(Korea Electric Company), 서울전기회사(Seoul Electric Company), 남한전기회사(South Korea Electric Company)가 미군정청 광공국(Bureau of Mining and Industry)에 전기 에너지 수급을 위해 조직되어 있었다. ^註61 1948년 7월 서울전기회사가 새로운 이사회를 선출하고 미군정청 관재인의 지휘 하에 재조직을 감행했다. 이는, 구 일본, 그리고 미군정청 외에, 주식을 가진 조선인들이 일부 있었다는 점을 시사한다. 현 상황, 그리고 다른 전력회사들에 대한 정보청구에 대한 답변은 없었다. 그러나 대한민국정부편람 89-90쪽을 통해 다음과 같은 사실이 드러나고 있다.

“전무국(電務局, Bureau of Electricity)(역주: 체신국 산하의 부처)은 전력 계획, 발전(發電)과 분배를 통제하고 전기발전설비공장, 전기 기술자들의 훈련 발전소와 파이프관의 유지를 규제한다. 4개의 부문으로 구성된다.

“a. 전기관리과(The Electrical Administration Section)는 국유화된 공공설비 그리고 가스 및 전기발전소, 도로, 전구 공장 그리고 실험실 등 유관 기업체들에 대한 정책을 수립하고, 이들을 위해 계획을 조정하며, 감독한다. 전기료는 KWH 당 결정한다. 기술자들의 훈련, 전기 공급, 그리고 전기 회사들에 대한 보조금 지급 등을 규제한다. 국내 다른 과에 특별히 배정되지 않은 모든 업무를 수행한다.

b. 건축과(The Construction Section)는 전력의 생산과 상업 발전소의 유지에 대한 책임을 진다. 전력생산 통계를 유지하고, 예산 평가를 준비하며, 전선 및 변압기의 통제와 유지, 신규발전소들에 대한 계획 등을 유지한다.

c. 전기설비과(Electrical Equipment Section)는 전깃줄, 발전소, 배터리, 열제품(bakellte products), 전구 및 절연체의 조제를 통제한다.

d. 전력과(Electric power Section)는 다양한 시설들에서 생산되는 전력량과 지정장소에 대한 전력수급을 규제한다.

이러한 기능들의 일부는 이 나라의 공공시설위원회의 그것과 유사하다. 그러나 몇몇 기능들은 성격상 다르게 기능한다. 그리고 진술된 몇몇 업체들은- “국유화된 공공설비 그리고 가스 및 전기발전소, 도로, 전구 공장 그리고 실험실 등 유관 기업체들” - 명백히 국유이다.

헌법 제 87조는 관개를 국유 혹은 공법(public law)하 법인이 소유해야 할 기업체 형태 중 하나라고 규정한다. 법으로 관개 사업을 증진하거나 실행할 공사를 어떠한 형태로든 창설한 흔적은 발견되지 않는다. 만약 법 조문에 “중요한” 관개라는 단어를 사용했었더라면, 그것은 아마도 식민지 조선에서 구 동양척식주식회사가 했던 것과 비슷한 관개사업들을 우선적으로 언급했을 것이다. 이 회사의 자산은 미군정청이 만든 신한조선공사로 사업이 이전, 임대되었고, 다시 앞서 언급했던 ‘중앙토지행정처’(National Land Administration)로 그 재산이 이전되었다. 귀속자산의 대한민국 정부 이전과 농지개혁법의 시행은 앞에서 언급하였다. 농림부는 아직 분배되지 않은 토지의 관리 및 분배의 행정을 맡았다. 대한민국정부 편람(Reference Handbook, Government of the Republic of Korea) 81-82쪽에 농림부의 농지관리국(Bureau of Farmland Administration)이 이런 종류의 일들을 처리하는 다양한 기능들을 서술한 것을 볼 수 있다. 여기서는 신생 정부의 다양한 부들의 일반 조직현황을 다룬 법률 제 1호, 그리고 대통령령 제 543, 592, 625, 732, 그리고 776을 인용하였다. 이들 중 첫 2개는 대통령 제 309호 “농림부직제(Organization of Ministry of Agriculture and Forestry)”로 개정되었다. 이들 법률 중 여기서 언급할 것은 없다.

그러나 전전의 마을조합들, 그리고 해방 후 초기 보통사람들이 보여준 모습들은 그랴잔제프(Grajdanzev) ^註62가 지적한 것처럼 공동체 운영에서 농업이 중요한 나라에서 이런 식의 지원은 계속되었을 것이라는 점을 보여준다.

3.7 수도공사(Water Works)에 관한 정보 및 법률은 발견되지 않았다. - 위에서 간략히 보고했던 것을 제외하고는 - 혹은 가스도 마찬가지이다. 이들 양자는 일반적으로 미국 그리고 대부분의 외국에서는 공익기업(public utility)에 대한 규제들로 지배되는 것들이다. 한국은 그 정보를 미군정청 법령 제33호의 귀속재산처리과정에서 얻었을 것이므로, 한국정부가 어느 정도 법률로 이를 통제하는 것이 크게 다를 것이라고 생각되지는 않는다.

헌법 제 87조의 전체 기업체들에 대한 조항에 비추어볼 때, 국유 여부는 어떠한 기업체가 공익에 필요한가 여부로 이루어지는 것이 아니라, 그것이 미군정청에 인계된 구 조선총독부, 그리고 일본인들이 소유했던 일체의 기업과 그 이익인가 여부로 결정되었다. 공적 사적으로, 그리고 다소 (이전과) 다른 방식이었지만, 그러나 이 모든 귀속재산들의 소유권을 계승한 대한민국정부의 체제 하에서 (귀속재산의 이전은) 실질적으로 그 과정이 천천히 진행되고 있었다. 귀속재산처리법(Vested Property Law)은 일본 재산의 일반 매각을 고려하였다. 공공의 이익에 대한 결정은 판매 보류의 형태를 취하였다. 50-57개의 회사들이 보류되었으나 자세한 내용은 알 수 없다.

4.0 “국가 방위 혹은 국민의 삶에 긴요한 필요성을 만족시키기 위하여” 사설 기업체들을 획득한다는 헌법 제88조의 조항들은 본 헌법의 다른 경제 조항들 - 국유화예정인 광산 및 재산들, 그리고 정부, 혹은 공사, 혹은 중요 운송과 통신 기업체들, 그리고 “공공성을 지닌 특정 기업들”에 의한 관리를 다루는 - 과 더불어 광범위한 국유화 프로그램을 연상시키게 할지도 모른다. 그러나 같은 장에서 제 89조는 공익을 위해 사적 재산을 몰수, 이용 혹은 제한하는 경우 법률조항에 근거, 배상을 보장하는 제 15조 2항의 관련 조항을 반영하였음을 보여준다.

나아가, 제 89조는 재산의 징발, 이용 혹은 제한을 언급할 뿐만 아니라 또한 면허권(License)의 박탈도 언급하는데, 이 경우 상업 활동에 따른 경제적 재산의 이익도 포함된다. 그러므로 제 89조의 보장 아래, 제 88조의 조항들은 적법한 절차를 준수하고 정당한 보상을 한다면 전반적으로 정부는 국가 이익을 위해 특정한 사유재산이나 재산의 일부 혹은 전체를 취할 수 있다는 서구에서 수용될만한 정치적 지향과 조화를 이루는 것처럼 보인다. 제 88조의 마지막 절은 우리가 흔히 생각하는 정해진 절차를 약속하는 것은 아니다. 그러나 이상의 조치가 “법률에 근거하여 긴급히 필요하다고 보여질 경우에” 수행될 것을 진술하고 있다. 이런 일반 조항은 다양하게 해석될 여지가 있지만 한 가지 명확한 해석은 국회가 특별 혹은 일본 적용에 대한 특별법을 통과시킬 것이며, 그렇지 않으면 법을 적용하기위해, 대통령처럼, 정부의 몇몇 공무원들의 특별 혹은 일반적인 권한부여에 대한 일반법을 통과시킬 것이다.

대표자들이 지지층에 대해 답변할 입법과정에서 이런 저런 종류의 법률이 고려될 때, 항상 영향을 끼칠 수단들이 존재한다. 한국처럼 대통령이 직접 선출되고 내각에 대한 긴밀한 통제권을 가지고 있는 나라에서도 최고 통치권자나 각료들에 의해 고려된 행동과 충돌하는 여러 압력 단체들의 특별한 이해관계를 무시할 수 없다. 이들 과정 중 어느 것도 우리가 알고 있는 적법한 절차에 해당되지 않는다. 그러나 한국과 동양의 다른 나라들에서는, 정부 관리들에게 탄원서를 제출하는 사건이 미국이나 서구 문화권 국가에서보다 훨씬 더 큰 의미와 영향력을 가지고 있다. 헌법 제 21조는 한국 시민들에게 이 권리를 보장하고 있다.

이러한 논의들은 일반적으로 사건의 배경 이해를 필요로 하겠지만, 현재 대한민국에서 발생하고 있는 일들을 이해하는데 있어서는 거의 필요가 없다. 현재까지 본 보고서에서 살펴본 기록들로 판단하자면, 대한민국 정부는 이러한 권한을 전시 하의 지역에서 즉시 필요한 경우를 제외하고는 행사하지 않았다. 물론 이에 대한 한 가지 명백한 이유는 한국의 모든 중요 기업들이 일본 소유 혹은 통제 하에 있었고 그들의 소유권 혹은 통제가 미군정청에 귀속된 이후에 다시 현 정부에 이관되었기 때문이다. 그러므로 민간기업체들을 징발하고 그것을 전쟁을 위해 생산의 중앙 통제망에 집어넣을 필요가 없었다고 할 수 있다. 이 목적에 요구되는 일체의 중요 설비들은 이미 정부가 소유하거나 혹은 통제하였고 가장 효율적인 방식으로 관리되고 있었다. 정부가 기업체들을 소유 주식을 통해서 통제하고, 실제 관리는 여전히 정부로부터 독립을 지키고 있는 개인이 담당하는 경우에 대한 기록은 아직 발견되지 않았다. 이런 경우는 아마도 다른 주주들의 이익이 보호되어야 하기 때문에 정부가 부분적 소유권자라고 하더라도 정부에 대한 배상요구가 있을 것이다. 이전에 짧게 언급되었던 계엄령 및 재산 징발에 대한 대통령령, 그리고 지역 군사령관들의 몇몇 명령들은 헌법 제 88조의 일반 조항들이 간접적으로 다루어지고 있음을 볼 수 있는 유일한 문서들이다. 전기 살펴보았듯이, 대통령령들은 재산 징발 후 보상에 대한 상세한 관심을 내보였다. 그 방식은 이전 조건으로 재산을 회복하거나 혹은 복구가 불가능하다면 그에 상응하도록 소유자에게 배상하는 것이 될 것이다.

5.0 앞에서 논의한 것처럼 대부분의 서구 국가에서는 사적으로 운영되는 수많은 종류의 기업체들이 한국에서는 정부 소유인 것이 일반적이다. 나아가 1945년 이전 조선에서 일본인들의 경제적 위상에 대한 고려, 그리고 일본의 이익을 전부 환수한 미군정청 정책의 중요성에 대한 고려 없이 이들 기업체들의 다양한 활동상, 그들의 활동범위, 그리고 그들의 국가경제에서의 중요성을 고려하기란 어렵다. 아직 한국인들, 심지어 제 2차 세계대전 이전 일부 외국인들이 관여했던 민간기업들의 양도 적지 않다. 이런 종류의 소유권에 대해서는 현 정부가 실질적으로 그 소유권에 대해 반대하고 있지는 않다.

5.1 한일강제병합 이후 일본의 체계적 물적 인적 자원에 대한 개발은 북방 지역 확장에 대한 군사적·상업적 요청과 일본 본토의 물자 공급을 위한 필요성과 만나 가속화되었다. 일본에 수출하는 식품의 생산은 별개로, 이러한 목표들을 부양할 수 있는 값싼 조선인 노동자들과 지역 자원들을 바탕으로 한 산업들에 강조점이 놓여졌다. 근대 산업개발은 막대한 일본의 투자에 의해 가속화되었고 1928년에 이르면 조선의 전체 산업생산가치의 75%가 일본 기업체들의 생산으로 이루어졌다. ^註63 1938년에 이르러 많은 조선인 소유 기업체들이 합병(incorporated)되었고, 아래 표가 당시 조일간 산업 이익의 관계에 대한 좋은 예시로 받아들여질 수 있을 것이다. ^註64

참고문헌 : 국세표(Kokusei Grafu), 1940년 4월

망한 산업은 아래와 같다.

참고문헌 : 국세표(Kokusei Grafu), 1940년 4월

조선인들의 이익은 총생산에서 그들의 낮은 점유율 - 의학 및 의약 부분 제외 - 뿐만 아니라 그들의 적은 자본 탓에 (낮게) 결정됐다. 이는 북조선과 남조선 양 지역의 산업들을 포괄한 수치이다.

5.2 미군의 도착과 더불어 주한미군사령관이 임명한 미군정장관의 첫 번째 행동 중 하나는 재산이전에 관한 군정법령 제2호를 공포하는 것이었다. 1945년 9월 25일로 기록된다. 이 법령의 조건에 따라 1945년 8월 9일부터, 일본, 독일, 이탈리아, 불가리아, 루마니아, 헝가리, 태국, 또는 이 나라들의 어떠한 기관 혹은 국민, 기업체, 사회(단체), 협회 또는 기타 기관 혹은 이들이 운영하거나 규제하는 일체의 직간접적 대상들은 사실상 군정장관에 의해 몰수, 제한, 통제되었다.

1945년 12월 6일, 미군정장관이 위에서 언급했던 미군정법령 제33호를 공포하고, 1945년 8월 9일 이후 일본 정부, 또는 그에 소속되는 어떤 단체 혹은 그에 속하는 국적, 기업체, 사회단체, 협회, 또는 그 정부 또는 정부에 의해 운영되는 혹은 규제되는 어떤 단체가 전체적 혹은 부분적으로 직간접적으로 소유하거나 통제하는 어떤 유형과 종류의 자산도 귀속됨을 공포하였다. 나아가 법령은 모든 그러한 재산은 주한미군정청이 소유할 것이며, 이때 귀속될 대상은 1945년 9월 25일까지로 소급됨을 밝혔다. 이것은 군정법령 제 2호가 공포된 날짜이다.

1945년 12월 14일, 미군정장관은 군정법령 제 33호에서 다루는 일본 재산에 대한 보고서 자성을 요구하는 관재령(Custody Order) 제 2호를 공포하고 재산관리관을 임명했다.

1946년 4월 27일, 군정장관대리가 모든 부, 청, 그리고 정부가 통제하는 법인(corporations)들과 모든 도 군정관의 책임자(directors)를 임명하는 지령(directive)을 발표하였다. 그 내용은 아래와 같다.

“1. 북위 38도선 이남에 있는 지방법정에 등기된 모든 법인들, 주한미군정청에 귀속된 일체의 소유권, 대부분 주식 또는 기타 소유권에 대한 이익은, 여기서 ”귀속 기업체(Vested Companies)“라고 지칭한다. 북위 38도선 이남 지역에 등록된 법인으로 귀속의 이유가 있고(by reason of vesting), 소액 주주 혹은 기타 소유권에 의한 수익을 내지만 미군정청이 관리 통제를 수행하는 것을 여기서는 “징발 기업체(Requisitioned Companies)”로 지칭할 것이다. 사업체로 운영되었고, 그 재산이 미군정청에 귀속된 일본에 등록되었던 법인 중 38도선 이남의 재산은 이곳에서 귀속일본기업재산(‘Vested Corporate Property of Japanese Companies’)이라고 지칭할 것이다. 귀속회사, 징발된 회사들, 그리고 귀속일본기업재산은 귀속되었을 당시 채무와 미지급금을 포함하고 있었다.

“2. 본 지침에서 달리 규정한 것을 제외하고, 일체의 귀속 기업체들, 징발된 기업체들 그리고 귀속일본기업재산은 북위 38도 이남의 한국에 있는 모든 채권을 회수하고 실제 지불능력에 따라 한국에 있는 개인에게 지급해야 할 의무를 부담하게 될 것이다.

“3. 주한미군정장관이 임명한 관료, 혹은 그러한 기관(organization)을 관리 통제하는 책임을 진 권한 있는 대표자가 합리적 판단 하에 현재 귀속 기업체, 징발된 기업체, 혹은 귀속일본기업재산의 상태에 근거해서 채무를 지불하는 것이 명백히 불가능하다고 간주하는 경우, 그 관료는 일체의 적절한 자료로 설명이 되는 증빙을 재산관리인에게 제출해야 할 것이다. 이때 그러한 기관들에 대한 그의 의견은 본 령 제 4조의 조항 하에 적용될 것이다. 재산관리관에게 그 운영상태에 기초하여 이를 승인 혹은 거절 할 것이다.

4. 재산관리관의 승인을 받은, 본 조 3항에 언급된 특정 단체들은 1945년 9월 25일 이후 그로 인해 발생한 채무를 지불하거나 혹은 그 이후 수령한 재화와 용역들에 대해서만 지불할 것을 기준으로 운영할 수 있다.

5. 군정법령 제 33호의 법인 취득 효력은 일본 혹은 일본 국적(개인 혹은 법인)이 소유한 주식이나 기타 소유지분(ownership interest)은 주한미군정청에 이전하는 것이 법률고문의 의견이다. 그러나 그러한 법인자산(동산)에 대한 소유권은 그 법인에게 남게 된다는 것이었다. 그 의견은 본 지시문에서 기본적으로 승인되었다.

6. 본 지시문은 정부의 세금 지불 그리고 금융기관의 이익에 관해 본 사령부가 이전에 발표했던 정책들에 영향을 끼치거나, 대신하지 않는다.

본 지시문 (령)의 1,2 그리고 5항은 특히 연관성이 있다. 이들 조항들은 군정법령 제 33호의 법적 효과를 설명하며 과거 일본이 소유했던 주식 전부 혹은 대부분을 지닌 것을 소위 ‘귀속 기업체’(vested companies)로 이전에 일본이 소정의 주식을 소유하였으나, 그럼에도 불구하고 미군정청이 관리 통제를 수행하는 것을 소위 징발 기업체(Requisitioned Companies)로 그리고 귀속일본기업재산(‘Vested Corporate Property of Japanese Companies’)는 즉 일본에 등록되었던 유무형의 회사 자산들로 설명한다. 그런 모든 자산의 특징을 확정하는 과정은 군정청의 통제를 축소하고, 군정청이 수용할만한 관리에 착수하며, 그리고 회사를 운영할 수 있도록 하게 하는 것은 길고 지루한 과정이었다. 비슷한 성격의 회사들의 관리와 운영에 있어 노동절감 방안으로서 가장 밀접하게 연관되어 보이는 업체들을 미군정청의 행정부처의 통제 하에 통합시켰다. 몇몇 경우, 자재관리공사와 같은 특별 사무소들이 한국 경제 재건에 적용하기에 적절하지 않은 재산의 통합, 통제, 그리고 최종적인 매각을 위해 만들어졌다. 기업의 지배권을 양도하는 방법은 1946년 12월 31일 공포된 관재령 제8호, ‘각종 귀속사업체의 운영(Operation of All Types of Vested Business Organizations by the Property Custodian)’의 첫 번째 부분에서 서술하였다.

1. 목적 및 범위

“a. 본 법령은 귀속사업체(vested business organization)의 운영에 대한 이용, 보존, 그리고 책무에 관해 미 군정청 소속의 여러 행정관 및 구성원 그리고 기관들의 책무를 규정하는데 그 목적이 있다.

“b. 재산관리관은 책임자 또는 매니저의 임명권을 포함하여 모든 귀속 기업체들, 회사들, 대행기관들 그리고 기타 귀속사업체(산업, 광산, 무역, 계약, 수산, 은행, 농업, 산림, 금융, 사립학교, 보험, 운수, 항해 등)에 대한 관리를 진행각서(procedural memoranda)에 따라 관재청이 약술한 순서에 근거해서 현재 재산관리관 하에서 미군정청의 적절한 부(department), 실(offices) 혹은 과(agencies)로 이전할 것이다.

“c. 귀속기업체들에 대한 관리는 특별히 귀속기업체들을 운영할 관재청이 임명한 부, 실, 과의 그러한 적절한 책임자들이 담당할 것이다. 귀속재산에 대한 관리 및 통제, 명령, 지시, 그리고 임명에 대한 일체의 경우는 적절한 고문관들의 서명을 필요로 할 것이다.

“d. 특별히 귀속사업체 및 기업체들의 통제 및 관리를 위해 임명된 해당 관리들은 (적용 지침, 법률, 그리고 규칙의 적용을 받는) 관재인으로서 적절한 관리자의 임명, 천연 자원의 조달, 수산상품의 매각(지령, 법률, 그리고 규제가 적용된), 그리고 그러한 사업체들의 자산의 유지 및 보존에 대한 책임을 지게 될 것이다.

“e. 귀속기업체들의 자산 중 지금까지 알려지지 않았던 것 그리고 혹은 숨겨진 자산으로 간주된 것들에 대한 관리의 통제는 그러한 기업체들 혹은 자산이 발견된 해당 공무원에게 비슷하게 인계될 것이다.

“책임 및 의무, 기록 및 회계, 자본 지출, 운영 중단, 이익, 구제품 판매중단(cannibalization), 그리고 이사회 의장 및 혹은 경영자와의 유대에 관한 상세한 지시에 대한 편리를 위한 것이다.”

1947년 12월 6일, 재산관리자(the Property Custodian)가 관재령이 제 10호, 재산관리관이 주식 기타 이권을 보유한 조선 내에서 설립된 법인의 운영(Operation of All Types of Juridical Persons Organized in Korea in Which the Property Custodian Owns a Stock or Other Interest)을 공포하였다. 그 목적은 일본인 영리 소유로 귀속된 여러 조선인 기업체들에 대한, 특히 1946년 4월 27일, 군정장관 대리의 ‘지령’(order)에 언급되었던 그런 곳들, 위에서 언급했던 군정법령 33호 하에 군정장관이 소수의 주를 취득했던, “징발 기업체(Requisitioned Companies)”에 대한 통제권에 대한 이전 절차를 제공할 것을 목표로 한다. 관재령 제 10호 3항(section)에서는 재산관리자가 통제를 이전하는 과정을 아래와 같이 서술하고 있다.

권한(Control) (역주: 앞에서는 주로 ‘관리’로 번역했으나, 관재령에서는 맥락에 따라 권한으로 번역하였다.) 이전

a. 법인에 대한 관리(management)는 정해진 절차에 따라 이사회에 이전될 것이다. 법인 관리에 앞서 이사회에 대한 수속(action)이 아래와 같이 이루어질 것이다.

(1) 재산관리관에 세운 절차에 따라 개별 법인에 대한 사전 조사가 이루어질 것이다.

(2) 재산관리관의 요청에 따라 주주총회가 개최될 것이다.

(3) 이사회를 구성하며, 그에 준하는 이사 자격이 부여될 것이다.

(4) 법인 관리권은 재산관리관이 서면으로 이사회에 공식적으로 이전할 것이다.

이들 조항들에 근거하여 1948년 7월 또는 8월 다음과 같은 30여개의 특정(odd) 회사들의 대한 재조직이 이루어졌다.

용인공작회사Ryongean Kongjak Company
경성전기회사Seoul Electric Company
조선화학비료공장Chosun Chemical Fertilizer Company
조선재생고무회사Chosun Reproduction Rubber Company
조선공영회사Chosun Kong Yung Company
조선화재해상보험공사 Chosun Fire and Marine Insurance Company
조선우편기선사 Chosun Mail Steamer Company
조선은행 Bank of Chosun
조흥은행 Cho Heung Bank
조선상업은행 Chosun Commercial Bank
조선산업은행 Chosun Industrial Bank
조선상조은행 Chosun Mutual Aid Bank
조선저축은행 Chosun Savings Bank
조선신탁회사 Chosun Trust Company
조선농기구회사 Chosun Farm Tools Company
조선니켄고무회사 Chosun Niken Rubber Industrial Company
국산자동차사 Keku-san Automobile Company
조선주조회사 Chosun Casting Company
다이니 일본유리회사 Dai Ni Nippon Glass Company
조선정미회사 Chosun Rice Cleaning Company
조선특상회 Korean Special Alley Company (역주: 추정 번역이다.)
조선가죽회사 Chosun Leather Company
국산병기공업회사 Kuksan Arms Industrial Company
조선자동차유통회사 Chosun Automobile distributing Company
조선출판사 Chosun Book Printing Company
경인선박회사 Kyung In Ship Company
조선방적회사 Chosun Spinning Company
경성방적회사 Seoul Spinning Company
아사히비누회사 Asahi Soap Company

조선타이어공업사 Chosun Tire Industrial Company ^註65

이들 회사들에 대한 조선인 수익이 어느정도인지는 실제로 알 수 없다. 군정법령 제33호에 의해 귀속된 덕분에 재산관리자가 보유한 주식이자(stock interest) 이익의 크기와 무관하게, 그가 보유한 주식과 일정정도의 통제가 주주투표를 통해 행사되었다.

반면 군정법령 제173호로서 군정청이 농지개혁을 시작했다. 앞에서 서술했듯이 매각한 일본인 농지를 조선인 농부에게 제공하는 것으로 현재 진행 중이다. 1948년 7월 31일 논밭의 85%가 판매되었다. ^註66

미군정청 관재청이 1948년 10월 대한민국정부의 같은 기관에 재정 및 재산에 관한 협정에 의해 모든 귀속재산을 넘겼을 때, 그 재산의 특징과 가치는 근본적으로 1948년 8월 준비했던 재고목록(inventory)에서 살펴볼 수 있는 것과 동일했으며, 1945년 7-8월 〈Activities〉 34권, 22-23쪽에 수록된 것을 재활용한 것이었다. 이 재고목록에서 뽑은 것은 아래에서 볼 수 있는데, 옮기는 것이 편하도록 2개의 표로 나뉘어져 있다. 재고목록은 물론 중앙토지행정처(National Land Administration)가 판매한 농지를 포함한 것으로 작은 비율로 관재청이 처분한 기타 귀속재산도 대충 1퍼센트 정도를 포함하고 있다. 또 관재령에 따라 여러 기업체들의 조선인 및 기타 비일본인들의 주식 이자도 함께 계산했다.

남한 귀속재산의 가치 및 보유내역에 대한 통합 전표(statement)

출처 : 관재청

a. 이전 칼럼에 포함

출처 : 관재청

5.3 이 재산목록은 대략이나마 미군정청으로부터 인수한 대한민국의 자산을 보여주고 있다. 협정과 동시에 상기의 재산을 넘겨 받아 현 정부가 그 소유자가 되었다. 그 관리는 그 분배를 책임지는 다양한 공무원들의 정치철학과는 무관하게, 편의상 여러 정부 부처들이 나눠 맡았다.

본 재산에 포함된 농지는 이해한 바로는, 거의 완벽하게 군정법령 제173호, 중앙토지행정처(설치)(National Land Administration)하 초기 단계, 그리고 나중에는 이미 서술했던 농지개혁법 조항 하에서 거의 처리되었다. 오직 일본인 주식 소유분만 있었던 많은 회사들은 이때에 이르러 재편되어야 했고, 정부가구 일본인 주식의 소유권을 획득하거나, 혹은 그것을 한국인들에게 판매해야 했다. 몇몇 기업체들은 의심의 여지없이 앞서 언급했던 귀속재산법을 따라 처리되었다. 그러나 토지를 방매하고 증권과 교환하도록 압력 하에 놓였던 전 조선인 지주들은 그런 증권들을 귀속 기업체들을 구매하여 안전을 확보하는 방식으로 천천히 움직이기 시작했고 이해되고 있다. 많은 요인들이 귀소재산법 실행을 매우 느리게 하는데 영향을 끼쳤다. - 정치,경제, 사회 심리적 요소들 - 그러나 시간상 그것들을 자세히 분석하지는 않도록 하겠다.

가장 명백한 방해물은 재산의 파괴, 인구의 이동, 사회 경제적 유대의 붕괴, 그리고 국가의 물질적 정신적 자원들을 막대하게 흡수했던 전쟁이었다. 전쟁 기간동안 훼손 혹은 파괴되었던 재산들을 제외하고 그 비율이야 어떠하든, 이전에 귀속되었던 재산과 현재 대한민국이 소유한 것은 비슷한 분류 패턴과 최소한 미군정청 재산관리자의 목록에 보이는 것과 최소한 동일한 가치를 가질 것이다. 귀속재산에 대한 훌륭한 연구는 그에 대한 손해 정도에 대한 지적을 포함해서, 스타일러(Steier)씨가 1952년 작성했다. 그러나 현재 그 복사본을 이용할 수 없다. 아마 한국에서는 이용 가능할 것이다.

5.4 공산주의자들의 침공 이전인 1950년도 민간기업의 규모는 아마도 전기 대략적으로 작성한 조선인 자본과 일본인 협력 업체들을 보여주었던 표를 통해 이미 드러났을 것이다. 이는 시사하는 바가 많았지만, 보다 정확한 정보가 여기에는 없다. 기업체들의 특징에 대한 한 가지 사정들은 1949년 10월 13일 공포되었던 “ 영업세법(Enterprise Tax Law)에서 다루어졌다. (역주 : 실제 영업세법은 1949년 8월 13일 법률 제 48호로 공포되었음. 원문의 오류인 듯 하다.) 제 1조는 아래와 같은 기업체들을 운영하는 사람들에 대한 기업세를 부과할 것을 규정하고 있다.

1. 판매업
2. 은행업
3. 보험업
4. 무진업
5. 대금업
6. 세물업
7. 제조업
8. 전기, 가스공급업
9. 운송업
10. 운송취급업
11. 창고업
12. 철도업(軌道業 포함)
13. 청부업
14. 인쇄업
15. 출판업
16. 사진업
17. 대석업
18. 여인숙업(하숙 포함)
19. 료리점업
20. 음식점업
21. 주선업
22. 대리업
23. 중개업
24. 물산객주업
25. 신탁업
26. 환전업
27. 목욕탕업
28. 리발 미용업
29. 연극흥행업
30. 유기장업
31. 유람소업

이들과 같은 몇몇 기업체들은 정부와는 독립적으로 영업을 하고 있는 것이 명확해보인다.

5.5 한국의 정치적 상황 때문에 현재 기업체로 이익을 보는 외국인들은 거의 없다. 세기 전환기 무렵부터 외국계 자본은 조선에서 투자를 시작해왔다. 1896년 채굴원이 북쪽 지방에 대한 광산 사업운영을 미국인에게 허용해왔다. 서부 버지니아에서 인가받은 〈동양합동광산회사(Oriental Consolidated Mining Co.)〉를 통해 미국인 신디케이트들이 이익을 보며 채굴권을 사용해왔다. 곧 다른 국가들의 시민들도 비슷한 광산 채굴권을 획득하였다. 그러나 그들 대부분은 포기했다. 그러나 1910년 통감부 체제(protectorate regime)가 다할 무렵, 채굴권은 일본인과 미국인 또는 조선인과 미국인에 의한 몇몇의 공동 점유만큼, 4개의 미국 기업들과 4명의 미국인, 2명의 영국 기업들 그리고 영국인 한명, 2명의 프랑스인, 1명의 러시아인, 1명의 이탈리아인에게 허용되었다. 그러나 조선이 강제병합된 이후 일본이 공포한 새로운 광산법은 채굴권을 일본 법령 하에 그들이 법인을 조직하지 않는 한 더 이상 외국인들에게 허용되지 않았다. ^註67 그때부터 다른 것들처럼 광산산업에서는 모든 외국인의 활동이 배제된 일본의 이익과 정책에 의해 지배당하는 시대가 찾아왔다. 후일 외국계 선교단체들이 조선에서 외국의 막대한 이익을 대표하게 된다. ^註68 전전에는 한줌의 유럽 거주민들만이 있을 뿐이었다. ^註69 제 2차 세계대전 중 적대국의 동맹으로서 간주된 이들의 재산은 일본에 의해 점유되었으며, 위에서 보았던 미군정청의 관재청의 통계에 그것이 나타난다.

미군정 체제가 이어지는 동안, 군정의 필요성 때문에 단지 아주 소수의 외국계 기업들만이 남한에서 사업 활동이 허용되었고, 이들의 활동은 사령부가 목적한 바를 위한 활동에 국한되었다.

실제로 현재 상황은 미군정 시기동안에 있었던 일과 그렇게 많이 다르지 않다. 1954년 1월 6일, 서울 주한미대사관의 파견(despatch)보고 104호에 따르면 몇몇 외국계 기업들이 불안정한 조건 하에서 한국에서 사업을 하고 있다. 펜톤 위넌스 주식회사(Fenton E, Winans, Inc.)라는 파마나 국적의 한 회사는 상공부에 등록하기 위해 부과되는 재정적 요청사항을 듣고 등록 갱신을 포기하겠다는 의사를 표명하였다. 여기에는 최소 연간 10만 달러의 총 사업(수익)이 요구되었기 때문이다. 파견(despatch) 보고는 대한민국정부가 외국계 기업들의 설립에 대한 특별한 법률이 없고, 일반적으로 한국 기업들에 대한 동일한 조항들을 적용한다라고 서술하였다. 앞에서 설명했듯이, 보고서는 광산법 하 권리 획득에 있어 한국인에게 유리한 차별을 언급하였다. 그리고 몇몇 외국계 기업 혹은 외국계 기업의 분국의 등록 형식에 대해 설명하였다. 파견(despatch) 보고에 첨부된 “한국에서 사업 중인 외국계 기업 또는 기업의 지점의 부분적 목록”은 아래와 같다.

6.0 한국에서 자유 기업의 발전에 대한 명백한 장애물들을 극복하는 몇 가지 방법들이 있다. 여러 종류의 장애물들이 있고, 그들 각각에 대한 개별적 해결책들을 제안한다. 헌법이라는 장애물, 헌법 개정이 요구된다. 행정, 행정적 조치가 요구된다. 물리적 육체적, 금융, 물자, 설비가 요구되거나 혹은 대체할 준비가 요구된다. 그리고 심리적, 행정부처의 조치 그리고 개인에 의한 초지가 요구된다. 광범위한 해외 원조 프로그램을 통해 이미 치료법이 고안되고 제공된 물질적, 물리적 장애물들은 제쳐두고, 우리는 헌법, 법, 행정, 심리적 장애물과 그 각각의 해결책을 고민해볼 수 있다. 이 주제는 시간과 정보가 허용하는 이상으로 훨씬 자세히 연구할 이점이 있다. 그러나 보통 수준의 분석이 보다 상세한 연구의 영역과 즉각 이해할 수 없는 해결책에 대한 방법에 대한 (새로운) 영역을 제한할지도 모른다.

6.1 ‘자유기업’이라는 용어 그 자체는 그것이 사용되고 분석되는 시간과 장소와 연관이 있는 것으로 오늘날 남한에 적용되는 것에는 특별한 의미를 지닐지도 모른다. 그러나 문제의 맥락을 고려해보면, 그 의미는 명백하다. 그것은 산업화 초기 악덕상인에 대해 정부가 부과했던, 즉 안전장치에 대한 규제, 여성 및 아동의 고용, 임금과 근무시간, 쓰레기 혹은 유해물질, 금지행위유지(maintenance of nuisances), 그리고 전체적으로 공동체의 안녕과 편안을 위한 많은 기타 요소들에 대한 제한들을 배제하지 않는다. 관점에 따라 그것은 정부를 통해, 사회가 허용하는 한, 그 방식들이 해를 끼친다고 말하기 전까지는 어떤 방식으로든 그의 물질적 토대들을 잘 이용하여 타인과 경쟁하는데 있어 자신의 독창성을 자유롭게 사용하고자 하는 삶의 방식의 하나일 수 있다. 이와는 반대로 수년간 권위주의 정부가 승인해왔던 그 산업과 상업 활동에 누구나 참여를 꺼리지 않는 것이라는 견해가 있다. ^註70 대한민국 정부가 계승한 전통적 맥락에서, 정부가 허용한 활동 내에서 경쟁이 있을 수는 있다. 그러나 자유기업의 대담한 상상력은 때때로 결핍되어 있었다 할 것이다.

6.2 대한민국 경제 부흥(rehabilitation)에 있어 현재의 목표는 자유 기업에 대한 장애물을 이겨내야 한다. 그러나 그 목표는 너무 포괄적이어서 경제활동 전반을 다루어야 한다. 자유 기업에 대한 어떠한 방해라도 남한 경제의 재건 및 국가의 자족 프로그램의 성과에 직접적으로 영향을 끼칠 것이다.

6.3 대한민국에 현재 존재하는 조건들 그 자체는 자유기업들을 발전시키는데 있어 그리 우호적이지 않다. 그러나 그것을 끝내기 위해 개혁사항들을 도입함으로써 효과를 볼 수는 있을 것이다. 전쟁은 많은 영역을 황폐하게 만들었다. 인플레이션은 상승하고, 저축의 가치는 ㄸ널어졌다. 국민들은 더 나은 삶을 외치고 있다. 막대한 전쟁 부채를 짊어진 정부는 가지고 있는 막대한 귀속재산의 일부를 처분하라는 압력에 처할 수도 있고, 자유산업발전을 해방하고 있는 제한들을 제거할 것에 대한 압박을 받을 수도 있을 것이다.

6.4 제 6장의 헌법 조항들은, 경제적으로, 몇몇 유형의 재산의 소유에 대해 절대적인 제한을 걸어 놓았다. 그러나 허가권 하에 민간기업이 몇몇 자원들을 이용하는 것을 허용했다. 그러므로 헌법 제 85조는 정부의 광산, 그리고 기타 중요한 광물 자원, 수산자원, 수력 그리고 천연력의 소유권에 대해 규정한다. 광산 및 광물 자원에 대해, (면허) 제도는 멕시코 그리고 몇몇 다른 국가들과 비슷하다. “수력”이라는 표현은 아마도 수력발전소를 의미할 것이다. 우리는 비슷한 맥락으로 미국에서 테네시강유역개발사업(TVA)보다 더 나아간 방식으로 이 상황을 볼 필요는 없을 것이다. 그곳에서 행해진 일들은 민간 산업의 능력을 넘어선 것으로 간주되고, 국가가 천연자원을 개발했다. 수산자원(조력 수력발전은 제외)은 남한에서 면허제(system of licensing)로 현재 운영되는 수산업을 제외하고 무엇을 의미하는지 명확하지 않다. 어떤 경우이든 헌법 제 85조는 천연자원이라 이름 붙은 것의 개발에 있어서 민간기업체들에게 면허제를 사용하는 것을 법률로 규정하고 있다. 그 중 주로 (역주: 기업가들에게) 제한으로 작용하는 조항 하나는, 면허를 “한정된 기간” 동안만 제공한다는 것이다. 이것은 법률적 행정적 조치로 해석될 수 있지만 특히 광업 분야에서 면허를 통해 자본 투자를 회수할 충분한 시간을 가지기란 어렵다는 점이 제시된다. 그러한 지속성에 대한 보호조치는 정부의 법률 실행 혹은 계약에서도 발견될 수 있다. “그러한 천연자원을 이용 및 개발하기 위해서는, 공공의 필요성이 있는 경우, 면허가 요구될 것이다.” 라는 것은 국가만 소유권을 지니고 민간기업이 천연자원을 이용하도록 허가만 할 것이라는 것을 암시한다. 이 경우 면허제는 풍부한 수입의 근원이다. 그러나 “공공의 필요성을 위해”라는 표현은 이것이 단지 선택일 수 있다는 점을 시사하며, 국가 자신이 이들 몇몇 천연자원을 이용할 것이라는 것을 암시하기도 한다. 천연자원을 이용하기 위한 조치로서 TVA와 같은 공사에 대한 조항은 아직 만들어지지 않았다. 그러나 한국석탄공사는 그러한 개발자로 보인다.

헌법 제87조는 정부 또는 공익법인이 운영해야 하는 여러 종류의 기업체들에 대해 서술하고 있다. 그러나 공익상 필요하다고 필요한 경우 면허가 개인들에게도 허용될 수 있다. 이 조항은 정부가 소유하게 될 기업체들에 대해 규정하지 않는다. 그 기업체들은 중요한 운수 및 통신 기업체들을 특정하였다. 실제로 정부는 귀속재산이 미군정으로부터 인계되었을 때 그러한 재산들에 해당하는 것을 획득하였다. 그러나 여러 유럽 국가들에서처럼 한국에서 그러한 기업체들을 국가가 소유하고 운영하는 것은 전통적이라고 할 수 있다. 경제적으로 보다 좋은 조건이 존재한다면 국가 소유의 경우라도 만약 공익 기업체가 설비를 운영한다면 그러면 관료주의에서 발견되는 타성과 비능률을 피할 수 있을 것이다.

헌법 제87조에서는 다른 기업체들을 특정하였는데, 전기, 관개, 수자원, 가스가 그것이다. 몇몇의 예외적 경우를 제외하면, 아마도 (한미간) 재정 및 재산에 관한 (최초) 협정 하에 정부로 이들 모든 기업체들이 실제로 이관되었을 것으로 보인다. 이들에 대한 관리는 의심할 여지없이 상공부가 규제력을 행사하여 관리할 것이다. 전부는 아니지만, 이 경우 아마도 시 또는 지방정부가 운영하는 수리사업의 경우는 제외될 것이다. 이 모든 기업체들은 대부분의 국가들에서 공공서비스 위원회 혹은 유사한 기관들을 통해 일종의 공익으로 간주되어 관리된다. 문제는 관리가 어느 정도의 수준과 유형으로 적용되는가 하는 것과, 관리 영역 외에 자유 경쟁으로 남아 있는 영역이다. 많은 상황에서 독점적인 관리는 전기 회사 또는 가스 회사에 주어지며 유일한 경쟁은 전기와 가스 같은 서로 다른 유틸리티를 판매하는 두 회사들 사이에서 이루어질 따름이다. 이와는 별개로 자유기업정신은 공공사업위원회(public utility commission)가 부과하는 요금 체계와 경쟁하기 위해 효율적인 운영에 박차를 가하고, 유사 업계 생태계의 한 부분이 되기 위해 재무변환을 강제하는 것 없이 독립적인 조직으로 생존하기 위해 노력한다. 이런 경쟁은 부과된 요금과 경쟁하는 다양한 법인들이 운영하는 기업체들이 없는 한 남한에서는 거의 존재하기 어렵다.

나아가 헌법 제87조는 공적으로 필요하다면, 민간기업이라 할지라도 일부 법률을 준수한다면, 허가권을 부여함을 규정하고 있다. 이는 경쟁력 있는 요금에 대한 효과적인 단계를 소개할 수 있는 외국 기업들에 운영 허가권을 줄 가능성이 열려 있음을 보여준다. 그러나 이를 위해서는 특별법이 필요하다.

금융 및 보험 기관들은 국가 또는 공사가 관리해야 할 기업체들로서 헌법 제87조에서 또한 명시되었다. 전부 그런 것은 아니지만, 대부분의 국가들에서 그런 기관들은 정부가 운영하는 부문들에 속한다. 그러나 정부의 관리가 우편저축(postal banks)의 경우를 제외하고 실제 그 외 영역으로 확장된 경우는 거의 없다. 모든 중앙 은행들은 그들의 기능상, 공사이다. 그러나 자유기업체 국가들에서 상업은행들은 아마도 예외없이, 사적 기관일 것이다. 통제는 국가들마다 다양하지만 미국보다 유럽 국가들에서 몇몇 자유기업들에 대한 통제가 더 클 것이다.

보험회사들의 경우 상황은 은행과 훨씬 비슷하다. 정부들은 미국의 참전용사생명보험 그리고 사회보장 보험 같은 몇몇 특정한 보험 프로그램들을 운영한다. 그러나 일반적으로 정부의 규제는 보험관련 최고책임자 혹은 사업관리와 관련없는 몇몇 비슷한 일의 공무원들을 통해 적용된다. 그러므로 제 87조의 규정은 자유 기업국가들과 동일한 형태나 정도로는 존재하지 않는 장애를 발생시킨다.

제 87조에 언급된 다른 종류의 기업은 “공공성을 지닌 기업들”이다. 앞의 논의에서 지적한바와 같이 이 조항의 적용에 대한 사례는 발견되지 않았다. 그것은 공정한 보상이 이루어진다면 공공의 사용을 위해 사적 재산을 국가가 획득 혹은 관리하는 어떤 경우도 인정되는 광범위한 권력을 표현한다. 중요한 예로 제 1차 세계대전 중 미국 정부가 철도를 국유화하고 관리했던 경우가 있다. 물론 제 87조에서 간취되는 것은 “공공성을 지닌”이라는 단어의 해석에 달려 있다. 6장의 다른 조항들과 맥락상 비교해보면 이것은 아마도 입법자들과 변호사들이 좋아해마지않는 표현이라고 할 수 있을 것이다.

제 87조의 한 조항은 여기서 언급하지 않았다. 그것은 대외 무역이 정부의 관리 하에 있어야 한다는 주장을 포함하고 있다. 이는 정부 전체에서 발견되는 원칙을 이야기한다. 문제는 행사되는 관리의 정도이며 그것이 사용되는 조건이다. 내가 아는 한 국가는 그러한 관리를 적용함에 있어서 스스로에게 헌법적 제약을 걸지는 않을 것이다. 그렇게 하는 것은 국제관계에서 가장 중요한 무기, 즉 경제적 압력을 적용하는 것을 포기하는 것이 될 것이다. 그러나 문제는 미국에서처럼, - 정부의 행정부처들이 필요한 상황을 규정한 법적 승인에 따라 혹은 승인이 없는 경우에도 - 어떻게 통제를 행사할 것인가 하는 것이다.

대한민국에서 정부라는 용어를 사용하는 것은, 일부 다른 나라들에서와 같이 후자의 해석을 시사한다. 나는 정부라는 용어가 입법 및 사법부와 구별되는, 모든 부와 처를 포함한 행정부를 의미한다고 믿는다. 이 경우 조항은 자유 기업에 장애가 될 수 있다. 이 경우 조항은 자유 기업에 장애가 될 수 있다. 행정부 - “정부” - 의 조치에 대해 입법부가 소리를 내지 못하게 되는 상황이 있을 수 있다.

제 88조는 민간기업체들을 국유 또는 공유 혹은 국가의 감독 또는 이미 언급했던 공사들의 통제 하에 그들에 대한 관리를 이전하는 것을 규정한다. 이 조항의 적용에 대한 예시 없이, 국가가 공정한 배상이 주어진다면, 공익을 위해 개인의 재산을 취득할 수 있다라는 공인된 원칙 이상을 넘어서서 표현하고 있는지 여부를 말하기 어렵다. 이 경우 보상에 대한 것은 제 89조에 규정되어 있다. 대부분의 자유기업 국가들에서 그런 과정에 의지하는 것은 일반적으로 일시적 성격이며, 제 88조의 조항들이 영구적인 아이디어인것처럼 보이는 것이 중요할 수 있다.

이 주제를 마무리하기 전에, 헌법 제 85조와 87조가 다루고 있는 기관들의 유형에 대해 조금 이야기할 필요가 있다. 제 85조에서 언급된 수력, 그리고 제 87조에서 언급된 운수, 통신, 은행, 보험회사, 전기, 가스, 수자원, 그리고 관개 조합(companies)은 모두 공동체에 고유의 서비스 혹은 공익사업을 제공한다. 이것은 소비자들에게 운반되는 자연 요소들이다.

그들 모두는 모든 국가에서 한 종류 혹은 그 이상 공동체의 이익을 위해 관리의 대상이 된다. 그들 중 어느 것도 소비자에게 유통되거나 판매되는 형태의, 제품제작형태의 사업으로 이용되지 않는다. 구매자가 서비스 혹은 유틸리티를 이용하기 때문에 중간상인이 개입할 수 없으며, 아마도, 폭넓은 이용과 더불어 좋은 시험으로 받아들여질 수 있다. 이미 논의했던 광업은 특수한 경우이다. 그러나 그것과는 별개로 제 85조와 87조는 판매를 위한 상품의 조립, 가공, 제조의 영역에 포함된 자유기업에 어떠한 방해물도 특별히 만들어두지 않았다. 물론 이러한 헌법 조항들은 운송과 통신과 같은 일반적으로 특수한 서비스 수준을 다룰뿐 일반 소비자들의 수용 및 거절이라는 경쟁과 선택을 받아야 하는 환경 하의 편의 및 사치품으로서 무수한 상업서비스를 수행하는데까지 손을 뻗지는 않았다.

6.5 다양한 법적장애물이 앞서 질문 2의 논의에서 다루어졌다. 그것들은 국회의 회기 내 발표된 법들 그리고 권한 위임 하에 발표되었던 대통령령에서 드러난다. 몇 개는 여기서 설명할 수 있을 것이다.

1949년 12월 19일 공포되었던 법률 제74호, “귀속재산처리법(Law for the Disposition of Vested Property)은 몇몇 장애물들을 야기했다. 제2장 5조는 사실상 헌법 제85조에 명시된 재산(광산, 해양자원, 수력 등)과 재식림에 필요한 토지 및 임야에 대한 기득권은 국가 또는 공공기관이 소유해야 한다고 명시하고 있다. 장애물의 특징은 앞의 헌법적 장애물들에서 논의하면서 이야기했다. 만약 2장 85조가 수정되어야 했다면, 법률 제 74조의 이들 조항들에 대한 수정이 주의깊에 행해졌어야 한다.

본 법 제6조는 본질적으로 비슷하다. 사실상 헌법 제 87조의 재산설명에 부합하는 귀속재산 - 운수, 통신, 전력 등 - 은 국가나 공공기관이 관리해야 한다고 규정하고 있다. 그러나 그것과 동일하게 처분될 것으로 규정된, “중요한 광산, 정유(정제) 그리고 기계, 공장, 그리고 기타 공공성을 지닌 기업들”과 같은 그런 재산을 추가했다. 이것은 미국과는 다른 컨셉의 공공성이다. 그러한 기업들은 확실히 서비스 타입이 아니라 비 사회주의권 국가들에서 자유기업들과 경쟁하는 제조형 타입이라고 할 수 있다. 이 장애물은 심각하며 헌법 개정이 이루어지든 그렇지 못하든 폐기되어야 할 것이다.

본 법 제7조는 귀속재산 및 귀속기업체들을 국유 또는 공유 혹은 국영 혹은 공영으로 지정할 수 있는 막대한 경제권력을 대통령에게 주고 있다. 자유기업은 그런 권력 집중이 권장하는 바가 아니다.

본 법의 제3조는 귀속재산을 한국인 또는 한국법인(corporations)에게만 귀속재산을 판매할 것을 제한하고 있다. 이것은 한국인들 자신들의 자유기업에 영향을 끼치는 것이 아니라 한국법 하에서 회사(혹은 법인)을 만들어 판매 및 경쟁을 하고자 하는 외국인들을 강제하는 것이다.

제15조는 귀속재산 구매 입찰에서 다른 이들과 차별을 두는 우선순위(preference)를 규정한다. 이러한 우선순위는 판매 과정에서 자유기업의 정신을 보장하지 않는다. 그러나 일단 판매이후에는 경쟁이 열려 있다.

제24조는 한국인 또는 한국 법인에게만 임대할 수 있음을 규정한다. 또한 (시장에) 불안정한 움직임이 있을 경우 일반 물가(price index)에 근거해서 임대료를 부과할 수 있다.

제27조와 28조는 한명에게 중복적인 임대를 금지한다. 비슷한 방식으로 제3장에서도 한명에게 중복적 판매를 하는 것은 금지되어 있다.

제19조는 일반 물가(price index)가 변하는 것과 더불어 판매가격이 변동할 수 있음을 규정하였다.

법률 제234호는 1951년 12월 23일 공포되었다. 흔히 광업법으로 알려진 것으로 제 14조에서는 광업권(license)의 최대 기한을 25년으로 고정해놓았다. 이 기한은 상공부의 지시에 의해 연기할 수 있다. 그러나 재허가의 불확실성이 자유 기업에 방해물이 될 것이다. 상공부의 승인을 통해 광업권을 획득해야 함을 정의한 제 5조의 요구와는 달리, (이 법안의 실행에는) 반드시 입법부는 외국기업들의 경쟁력이 제한되는 것이 아마도 입증되어야 승인을 해주는 형태가 동반될 것이다. 특정한 기간 내에 작업이 이루어져야 하고, 광업 생산품이 생산되어야 하는 것은 합리적이다. 그러나 사업안의 사전 승인을 요구하는 것은(42조) 수단과 방법을 가리지 않는 자유기업의 그것과 조화를 이루는 것처럼 보이지는 않는다. 그러나 그런 점들은 연결되어 있고, 승인을 위해 제출해야 하는 사업안 내 유동성이 조화를 이룰 수도 있을 것이다.

법률 제137호는 1950년 5월 4일 공포된 후, 대한석탄공사가 설립되었다. 법률상 그렇게 이야기하지는 않지만 아마도 기타 석탄광산기업들을 통제할 권력을 지닌 독점적 기구(organization)일 것이다. 협력 부처의 중요성과 필요성이 명백하지만, 그런 기구들에는 자유기업들이 참여할 영역들이 막혀 있을 것이라는 것을 인정해야 할 것이다.

법률 제27호는 1949년 5월 2일, “내무부지방토목관서설치법(Establishment of Local Public Works Office， Ministry of Home Affair)을 공포하였다. 현재 복사본 이용이 가능하지 않지만 아마도 자유기업의 특정 영역에 대한 활동을 막고 있을 것이다. 같은 내용이 법률 제 56호, 일짜불명의 법률, “대한해운공사법(Korean Shipping Corporation)”에서 다루어졌을 것이다.

여러 종류의 법률과 대통령령은 국가 전체에의 소금, 담배, 인삼의 생산, 분배, 그리고 판매를 통제하는 관청(office)과 분국(branches)의 독점과 연관이 있다. 이 기관은 근본적으로 자유 기업에 적대적이다. 그러나 전통적으로 그러했고, 바뀌기는 어려울 것이다.

이러한 예시들이 법률에서 발견되는 자유기업에 대한 방해물들을 모두 다룬 것은 아니다. 그러나 대표적인 사례들이다.

6.6 정부의 관료주의의 작동에 기인한 장애물들은 때때로 눈에 띠지 않는 것처럼 생각된다. 그럼에도 불구하고 대한민국에서 이러한 장애물들은 즉시 현실이 된다. 이것들은 다른 한편으로 한국이 자유기업체와 같은 것들을 찾아낼 수 있는 즉각적인 귀속재산 분배를 해방하는 병목현상을 만드는데 실질적인 기여를 하고 있다. 귀속재산을 처리하는 정부 공무원들에게 공평하게 말하자면, 다양한 환경들이 처분과정을 느리게 만드는 것에 일조했다는 사실은 인정해야만 할 것이다. 신생 정부가 그 활동을 시작한 것은 1948년이다. 전쟁을 수행하고, 정부의 수도를 옮기고, 수도에서 정부를 재수립하는 사업들과 조각들을 모아 흩어졌던 기록들을 대체하는 일들 모두가 계획을 지연시켰다. 그러나 행정 공무원들은 부분적으로 책임이 있다. 각각의 재산에 대한 권력을 쥔 자들이 그들의 작은 제국을 멸하는 것을 싫어하였다. 아마도 한가지 설명은 관리에 쓰여야 할 권력이 지나치게 낭비되었고 판매를 위해 재산을 확보하는 것이 개인이 아닌 위원회를 통해 이루어져야 했기 때문일 수 있다. 보다 상위 권력의 정책 결정은 아마도 절차가 지체되는 것을 조장했을 것이다.

6.7 다른 경우와 마찬가지로, 심리적 태도는 아마도 자유기업의 발전에 대한 장애물들을 구성해왔을 것이다. 이러한 삶의 방식에서 뿌리부터 개인주의적인 전통은 희박하다. 시도해보지 않았던 방법들은 다소간 뒤로 제쳐질 것이다. 정치적 불안정은 새로운 사업 시도에 적대적이었을 것이다. 외국인의 허가권을 둘러싼 경쟁에 대해서는, 일본의 경제적 침략에 대한 정치적 속편을 회상시키는 것은 의혹을 불러일으켰을 것이다. 그러한 태도들은 홀로 헤처 나가겠다는 담대한 상상력을 육성할 수 없다.

6.8 1954년 1월, 이승만 대통령은 국무위원회에 헌법 제6장, 〈경제〉의 여러 조항들을 수정한 초안이었다. 승인을 얻고, 그는 개정안을 국회에 회부했다. 그러나 1954년 3월 초, 제시된 개정안은 제안의 실패를 예견한 행정부에 의해 철회되었다.

이들 개정안을 제출하면서 행정부가 내세운 목표는 ^註71 “경제활동에서 개인의 자유와 국민의 주도권을 확대하고 조장하고자 함이며 그러므로 생산능력의 급속한 증대와 국가경제의 효율적인 발전을 자극하고자 함”이었다.

제안된 개정안의 내용을 검토해보면, ^註72 채택되었을 경우 그들이 내세운 목표를 반드시 추구하지는 않을 것임을 시사하고 있다. 모호하게 소개되었다. 나아가 진술된 일반 조항들은 입법적 조치가 필요할 것이다. 그 자체로는 결격사유가 될 수는 없다. 어떠한 헌법적 원칙일지라도 시행(절차)가 필요하기 때문이다. 그러나 핵심은 단지 이러한 수정들을 채택한다고 해서 자유 기업이 마술적으로 등장하는 것은 아니라는 점이다.

현재 제 85조는 광산, 광물 자원, 수산자원, 그리고 기타 등등의 소유권은 헌법상 국유임을 선언하고, 그러한 자원들의 이용에 있어서는 “공공의 필요성에 한해” 허가권을 신중하게 승인할 것을 규정하고 있다. 수정 제안된 헌법 85조는 헌법상 천연자원을 국유로 한다는 선언을 생략하고 있다. 하지만 국가가 이들 자원들에 대한 이용, 즉 매각, 추출, 개발, 이용을 할 때, 어디까지나 “법률조항에 근거하여 수행”할 것임을 명시하고 있다. 천연자원에 대한 국유화를 선언하지 않았다는 점이 헌법상 국유화의 원칙을 부인하진 않는다. 이 수정안은 새로운 정책 혹은 원칙을 내세우는 것이 아니라 오히려 단지 이용에 대한 제한을 풀고, 법률에 의해 수행되게 할 것이라는 점을 암시할 뿐이다. 물론 현재 조항에 포함되어있던 신중한 허가권 승인에 대한 우려를 삭제한 것은 이전보다 개선된 점이다. 만약 지표 이하에 대한 권리(sub-soil rights)와 다른 천연 자원들에 대한 국유 원칙이 국가적으로 중요한 상징성을 지닌다면 정서를 만족시키는 선에서 표현하고 그런 연후 몇몇 표현으로 국가경제발전이 요구하는 ‘개발’(exploitation) 그리고 개발에 필요한 인허가권에 대한 자유주의적 정책이 추가될 수 있을 것이다. 이는 “공공의 필요에 한해”라는 신중한 표현을 극복할 수 있을 것이다. 현재 제 85조의 내용은 투자자와 개발자의 사기를 저하시킨다. 그러나 굳이 헌법을 개정할 필요없이, 그 제한을 극복할 수 있다. 개발은 공공의 필요에 의한 것이다라고 주장하는 새로운 광산법을 입안하면 된다. 이 경우 허가권은 권장될 것이며, “한정된 기간 동안 허가권을 부여한다.”라는 의미도 개발자와 국가에게 투자설비의 상환과 부수적 이익을 허용할 수 있을 정도로 충분히 오랜 기간을 허용하는 것이 될 수 있을 것이다.

제 87조에 대한 수정안은 불확실성과 경고의 어조를 유지하고 있다. 국영 또는 공사의 운영 대상이 되는 기업체들을 특정하는 대신, 현재 조항이 그랬던 것처럼, 간단하게 “공공성을 지닌 모든 기업체들”이 관리될 것이다“라고 서술하고 있다. 이 일반적 표현은 현재의 조항에 포함되어 있음에도 불구하고, (역주: 양자의 차이점은) 그 표현이 관리될 다양한 기업들을 수식하는 위치에 있다는 점이다. 그러므로 해석을 할 때 구체적 대상들이 있고 특정한 의미를 지니게 된다. 제안된 개정안에서 그러하듯이, 홀로 있는 것은, 반동적인 입법부가 이용할 수 있는 매우 광범위하고 모호한 의미를 제공한다. 제안된 수정안이 현재 조항보다 나은 한가지 이점은 대외무역의 관리에 대한 부분이다. “법이 정하는 바에 따라”가 추가되었다. 이것은 현재 가능성이 농후한 정부 행정부처들의 모호하며 탈 규제적인 통제의 가능성을 제거할 것이다. 그러나 전체적으로 제안된 수정안은 현재 조항보다 개선된 점이 없어보인다. 몇몇 기업들의 국유화 원칙을 희생할 수 없다면, 관료주의적 관리를 해소할 치료법이 요구된다. (그것이 가장 바람직하다.) 아래와 같은 표현이 제안될 수 있을 것이다.

“중요 운수와 통신 기업체들은 국유로 한다. 그러나 법률에 의해 설립된 공사가 운영 및 관리를 할 것이다. 모든 그런 기업체들 그리고 모든 금융 및 보험기관들, 전력, 관개, 수자원, 가스 그리고 국민의 이용을 위한 서비스를 수행하거나 혹은 유틸리티를 공급하는 모든 기타 기업체들은 공유 혹은 사유를 막론하고 국민의 이익과 편의를 위해 법에 서술된 것과 같은 그러한 규제의 대상이 될 것이다.”

헌법 제88조에 대한 수정안은 현 조항에 추가한 것이 전혀 없으며, 아마도 일부분 개선만 있는 듯 하다. 구 조항은 실질적으로 국가가 긴급히 필요로 하는 경우 법에 의해 그를 취득할 수 있다라고 말하고 있다. 수정안은 실질적으로 국가가 법이 특정한 경우, 그리고 긴급한 필요성 때문에 취득이 불가피할 경우를 제외하고는 취득을 하지 않을 것이라고 이야기하고 있다. 양자 모두 국가의 취득에 입법(enabling legislation)이 필수적이며, 양자 모두 긴급한 필요가 반드시 존재해야 한다. 어느 경우도 누가 긴급한 필요성 유무를 결정할 것인지 드러내지 않았다. 양쪽 조항 하에서 두 종류의 법률이 수반될 수 있다. 하나는 특별 경우에 대비한 특별법이 될 수 있다. 이 경우 국회가 긴급한 필요성을 승인하고 특별 취득을 승인하거나 행정 조치에 대한 일반 계획을 수립할 것이다. 다른 경우는 행정부가 취득하도록 권한을 주는 일반 법률이 될 것이며 이 경우 긴급한 필요성에 대한 판단은 행정에 맡겨질 것이다. 개정안은 취득의 경우에는 국회가 그런 경우를 특정할 것이라고 말하고 있기 때문에 조금 더 나아 보인다. 현실적인 맥락에서 국회는, 관례에 따라, 대통령에게 광범위하고 일반적인 경우에 대한 일반적 승인권을 줄 것이며 그로 하여금 특별한 경우는 물론이고 필수적인 결정을 하게 할 것이다.

전반적으로 법률을 시행하는 문제는 현존하는 조항이나 제안된 조항들 하에서나 동일할 것이다. 제출된 개정안의 한가지 이점은 부정적인 문구를 하나 가지고 있다는 점이다. 이것은 제안이 지닌 심리적 가치로서 권리가 원활히 수행되지 않을 것이며 오직 법률적 승인에 따를 수 밖에 없을 것이라는 점이다. 현재의 조항은 긍정적인 언어로서 법률적 승인에 근거하게 사용될 권리를 선언하고 있다. 이런 교묘한 말들은 정치적 목적 외에는 의미가 없을지도 모른다.

제출된 수정안 내에서 헌법 제89조는 제6장에서 다양하게 묘사되었던 보상에 대한 약속에다가 현재의 조항에서는 볼 수 없는 농지에 대한 특별 언급을 추가했다. 현재 조항에서는 농지는 “재산”이라는 용어에 포함될 것이다. 현재 여기에 특별히 추가된 제안은 사실상, 농지를 비경작인으로부터 몰수하고 그들에게 지가증권으로 지불한다는 농지개혁법 31호의 조항을 승인할 필요성을 인정했다는 것을 제외하고는, 명확하지 않다. 이는 실질적으로, 선거 직전의 상처받은 마음들을 달래는 효과나, 혹은 약간의 추가 보상을 제안하는 효과가 있을 것이다. 허가권 취소에 대한 보상에 대한 언급이 빠져 있는 것은 확실히 개선이 전혀 없다. 설사 그런 허가권의 경제적 가치가 입증된다고 해도, 보상은 여전히 제 15조의 일반 조항하에서 이루어질 따름일 것이다.

양자를 합해, 제출된 개정안은 행정부의 목적에 부합하거나, 자유 기업들에게 새로운 고무를 줄 수 있는 것처럼 보이지는 않는다. 그러나 자유기업들이 특정 법률적 조치와 행정적 조치를 준수한다면, 이미 허가된 것들, 취득된 것들을 허용한 현존 경제 조항 하에서 여전히 활동할 수는 있을 것이다.

6.9 현재 몇몇 법들의 수정안은 자유 기업에 대한 장벽들을 훨씬 많이 제거할 수 있다. 이들 몇몇 장벽들은 이미 위의 질문 6의 논의에서 언급한 바 있다.

일반적으로 국가의 재산 소유권에 대한 조항은 공사 또는 공권력이 관리 또는 운영해야 하며 법으로 수시로 묘사했던 정부의 행정부처들이 규제해야 한다처럼 명확히 규정되도록 수정되어야 한다라고 이야기할 수 있다. 이것은 데이 앤 짐머만 회사(Day & Zimmerman, Inc.)가 작성한 권고안과 근본적으로 같은 것이다. ^註73 그리고 사업에서 정부를 제거하는 효과가 있을 것이다. 이런 조항들은 자유기업들에 유리한데, 왜냐하면 민간 기업들은 정부로부터 분리된 조직(organization)들을 다룰 수 있고, 어떤 측면에서는 같은 무대에서 경쟁을 할 수 있기 때문이다. 공사의 운영 그 자체 또한 크게 개선될 수 있을 것이다. 이러한 제안은 특히 법률 제 74호, 귀속재산처리법의 5항과 6항에 적용이 가능할 것이다.

본 법의 제 7조는 대통령이 국유 또는 국영의 대상으로서 재산을 특별히 지명할 때 준수되는 표준을 제정함으로써 개선될 수 있다. 그러한 표준은 기업이 반드시 공공의 이용을 위한 서비스 및 유틸리티를 제공하는 곳이 되어야 한다는 것이 될 수 있다. 물론 가장 권장되는 것은 일체 이러한 권위를 제거하는 것이다. 그러나 만약 국유화의 복잡함이 너무 심하다면 제안된 개정안이 대안을 찾는데 있어 최선일 수 있다. 여기서 다시 그 내용은 만약 국가가 재산을 소유한다면 그것은 법에 의해 설립된 공사가 운영 및 관리를 해야 할 것이다라고 특정되어야 할 것이다.

한국인 또는 한국 법인에게만 판매를 제한한다는 제3조, 그리고 임대차에 대한 제한과 유사한 제 24조는 이러한 한계를 제거하고 한국인 경쟁자들에 대한 본보기로써 일부 서구의 기업들을 외국인들로 하여금 경쟁에 들어오게 한다면, 외국인들에 대한 관점을 개선할 수도 있을 것이다. 이 방식은 외국인들에게 제일 낮은 순위를 주는 방식으로 가능할 수 있는데, 그렇게하면 한국인들이 원할 경우, (역주 추가: 여전히) 자신들의 자원을 이용할 기회를 (역주 추가: 우선적으로) 부여하기 때문이다.

판매에 우선순위를 부여하는 원칙은 물론 자유기업과 일치하지 않지만 (본법 15조 참조) 그러나 구 일본재산을 대상으로 다룬다는 점에서 불가피할 것이다.

본법의 제3장은 한명에게 복수의 판매를 금하고 있으며 제27조와 제28조도 한명에게 복수의 임대차를 금하고 있다. 이러한 조항들은 개정되거나 혹은 폐지되어야 할 것이다.

제19조와 24조는 물가 변동의 경우 판매 혹은 임대차 계약 가격을 변경할 수 있도록 한 조항을 제거함으로써 개선될 수 있다.

본 법의 제6조는 정유소, 기계공장, 공장 등의 국유화, 그리고 “기타 공공성을 지닌 기업들”의 국유화를 규정하고 있는 확실히 수정되어야 할 것이다.

법률 제74호는 귀속재산의 매각에 제한시간을 설정하기 위하여 철저히 재정비해야 할 것이다. 그것의 매각과정을 간소화하고, 그리고 그것을 소유한 정부의 행정부처를 제거해야 할 것이다.

법률 제234호, 광산법은 광산 개발을 촉진하는 정책을 선언하거나, 발급된 허가권을 최대한 연장해주거나, 획득된 광업권이 사용되지 않는 경우를 제외하고는 허가권을 재승인해 줄 의향을 표현해주거나, 외국인들에 대한 광업권 양여는 반드시 국회의 승인이 있어야 한다는 이러한 요청사항을 제거하는 것 등을 통한 다양한 방식으로 자유화시킬 수 있을 것이다.

대한석탄공사를 수립하고, 유사한 공사들을 이용할 특정한 권리를 수여해준 법률 제137호도 현재 관리하고 있는 권리와 몰수한 기업들을 그러한 통제가 연장되어야할 새로운 필요성이 없는 한 특정 시간 내에 해방하는 것을 규정하는 것으로 개선될 수 있다.

물론 현존하는 법률에서 만들어질 모든 개정 조항들을 열거하는 것은 불가능하다. 그러나 이것들은 그렇게 되어야 할 예시들이다.

6.10 앞에서 지적한 바와 같이 가장 좋은 혁신법 중의 하나는 국가가 소유한 재산을 운영하고 관리할 별개의 공사조직을 요구하는 것이 될 것이다.

다른 법률들은 산업 및 광업에 사용될 기계 및 설비에 대한 수입관세에 대한 면세를 주는 것이 되어야 할 것이다. 세금 우대의 부여가 신규 산업들에 도움이 될 것이다.

6.11 행정조치를 통해 자유기업의 여건을 획기적으로 개선하는 방법은 단시간 내 귀속재산 매각을 위한 과정을 철저하고, 단순하게 완결짓는 것이다. 이는 법률 제74호의 수정 여부와는 무관하게 이루어져야 할 일이다. 만약 위원회 회의가 필수불가결하다면, 신속한 매각 행정을 추진하는 책임감 있는 공무원 1인에 대한 가이드 정도, 혹은 신고서 정도로 국한될 수 있을 것이다.

행정조치, 그리고 국가재건에 대한 대중의 참여가 만들어내는 분위기(tone)는 나라전체에 대한 대통령의 호소로 이끌어낼 수 있다. 대통령은 공산주의와의 투쟁을 계속하는 수단으로서 자유기업경제의 채택을 연설할 수도 있고 프로그램을 극대화하게 될 보상과 인센티브 시스템을 수립할 수도 있다.

그러한 프로그램에 대한 관심을 야기할 수 있는 다양한 수단들을 사용할 수 있을 것이다. 이것들은 단지 제안이다.

6.12 미국대외활동본부가 자유 기업들의 이익을 위해 정부의 절차개혁을 강제하고자 경제적 압력을 가할 때 이용될 수 있는 다양한 기법들은 굳이 서술하지 않도록 할 것이다. 물론 그 과정은 한국인들의 반감을 피하고자 손이 많이 가는 상당한 섬세함이 요구될 것이다. 미국 대외활동본부의 입장은 미 의회에서 셰이퍼(Shafer) 대표가 제출했던 미 하원 동시결의안 제 219호 보고에서의 진행이 뒷배가 될 것이다. 이 결의안은 한국정부가 국유재산에 대한 원칙, 그리고 개인 재산과 자유 기업들의 권리에 대한 원칙을 채택하지 않는 대한민국 정부의 이익에 부합하게 될 미지불 기금의 사용은 없을 것이며, 새로운 자금 승인도 없을 것이라는 점을 포함하고 있다. 만약 결의안이 채택되면 당연히 미국대외활동본부에는 당혹스러운 일이 될 것이다. 그러나 그것이 도입되었다는 사실이 개혁을 가져올 지렛대 역할을 할 수도 있을 것이다.

6.13 1953년 12월 10일 공포되었던, 금융 재건과 한국 사업에 대한 원조에 대한 제도적 구상을 규정하고 있는 이승만 계획의 사본이 검토되었다. 이 계획에 대한 분석은 다른 곳에서 한 것으로 알고 있다. 그러므로 그에 대한 언급은 여기서는 필요하지 않을 것이다.

장애물을 제거하기 위한 행동계획 (A Plan of Action to Remove Obstacles)

6.14 삶의 방식이 다른 저개발국에서 자유기업을 소개하는 임무는 완벽한 새로운 법률을 그 국가에 강제하는 것으로 성취될 수 없으며, 경제 활동 관계에서 완전히 새로운 관계를 수립해야 한다. 문화적 지체 한 요소만으로도 즉각적인 전환을 막을 수 있다. 의회에서 표출되는 몇몇 이상주의 그리고 유교 전승은 최근의 전쟁을 치르면서 박약해졌을지도 모른다. 그러나 그 중 상당수는 동시에 완전한 개혁을 이루는데 있어 심각한 장애물로 남아 있다. 일을 성사시키기 위해서는 일종의 업무 분담이 이루어져야 한다.

이 논의에서 일반적으로 대중을 위해 서비스와 공공사업(utility)을 제공하는 기업체들과 판매를 위해 상품 제조 및 생산을 하는 기업체들이 구분된다. 대한민국에 자유 기업을 판매하는 분업도 이와 같은 방식을 따라 이루어질 수 있다. 자유기업이 철도와 통신 시스템을 잘 운영하는 몇몇 나라들 역시 국유화였음이 지적되어왔다. 비록 이것이 미국의 경우는 아니지만 말이다. 심지어 미국에서도 몇몇 공공사업(utility)은 국유 혹은 산하 정치적 기구가 소유하고 있다. 대중의 이용을 위해 서비스와 공공사업을 제공하는 기업들은 모든 국가에서 어느 정도는 정부에 의해 전적으로 규제되었다. 그러므로 그런 사업들을 정부의 개현이 만드시 중요한 역할을 해야 하는 재건 사업에서 별도의 등위에 두는 것은 납득 할 만하다.

헌법개정안에서, 정부의 법률 및 행정절차로 국유화된 특정한 공공 서비스와 공공사업을 독립적인 공사를 통해 운영 및 관리되어야 할 것을 규정하는 것은 한국 국민의 이상주의와 그들의 민족적 자존심을 고무시킬 것이다. 필요하다면, 장래 이러한 방향을 수정하려는 노력이 있을 수 있을 것이다. 반면 이 상황을 수용하는 것은 한국인의 원칙이 승리했음을 보여주는 것이 될 것이다. 그러한 수용을 특정하기 위한 댓가는 다른 등급에 있는 경제 활동 - 판매를 위한 제조 및 상품 제작 - 에 있는 자유기업을 위한 길을 밝혀주는 필수적인 헌법, 법률 그리고 행정조치가 될 것이다.

이러한 업무 분담을 통해 한국인들로부터 실질적인(readier) 반응이 나올 것이고, 프로그램에 참여하는 모든 부처들의 단합력이 진전되는 결과를 볼 수 있을 것이다.

7.0 현재 드러난 바로는, 민간 기업체들은 미국과 유엔의 원조 프로그램의 시행을 위해 현존하는 한국법 하에서 설립될 수 있다. 그러나 과거 한국에서 외국인들에게 적용된 다양한 종류의 제한들에 대한 신중한 분석이 만들어질 필요가 있다.

7.1 현재 한국에는 다양한 종류의 법과 법령들이 시행되고 있다. 몇몇은 구 대한제국 혹은 조선왕조시대로 거슬러 올라가는 것도 있다. 기본법규, 민사, 형사, 상업, 절차(procedural), 그리고 많은 개별 법률들이 일본의 강제병합 이후 소개되었고 그 대부분은 현재까지 시행되고 있다. 군정의 많은 법령과 규정들도 여전히 시행 중에 있다. 그리고 대한민국에서 공포한 법률과 법령들이 있다. 이러한 법률과 법령들의 이질적인 어딘가에 외국 기업들이 사업을 할 수 있도록 승인하거나 혹은 외국계의 이이익이 지역 기업의 법적 형태를 취할 수도 있다. 그러나 과거부터 제한이 있어왔던 점을 고려할 때, 그들의 현재 상황이 조사되어야 한다.

1954년 1월6일, Despatch 104호로 서울의 미 대사관이 보고한 바에 따르면, 위에서 언급하였듯이, 일반적인 외국계 기업들은 한국 기업들과 같은 조항의 대상들이 된다. 즉 그들은 동일한 세금을 내야 하며 다양한 목적에 상응하는 등록도 함께해야 한다. 특기할만한 유일한 제한은 한국 시민 혹은 한국인 소유가 51%이상이 되는 한국 법인에게만 광업권을 제한하는 것이었다. 이는 한국인 전문가의 자문이 필수적으로 포함된 현장으로부터의 고무적인 보고서이다. 그것의 사본이 부속문서에 포함되어 있다.

7.2 1945년 11월 2일 미군정 법령 제21호에 의해 효력이 유지된 다른 법률들과 마찬가지로 일본의 상법은 다양한 종류의 회사들의 조직 그리고 외국계 기업들에 대한 조항을 가지고 있었다. 이러한 규제와 사업 조직, 그리고 그들의 관계, 권리와 의무들은 민법 체계 하 일본 상법의 중요 모델로서 받아들여졌던 1900년 독일 상업에서 규정되었던 것들과 유사하다. ^註74 네 종류의 회사들이 있다. 회사자산이 불충분한 경우 조합원이 공동 및 별도로 의무에 대한 책임을 지는 일반 합자회사(ordinary partnerships) 또는 “고메이 카이사(gomei-kwaisha)” 소위 유한 책임을 지는 구성원과 무한 책임을 지는 구성원으로 구성된 프랑스의 societe en commandite 혹은 독일의 Kommanditgesellschaft 와 같은 (유한)합자회사(limited partnerships) 또는 “고시-카와샤(goshi-kwaisha)”(104-118조), 우리의 법인(corporations)과 비슷한데, 회사의 자본이 주식(shares)으로 나뉘고, 각 주주의 부채가 그 주식의 액면가로 제한되는, 합작주식회사(joint stock companies) 혹은 카부시키카이샤(kabushikikaisha)(119-234조). 그리고 유한 책임을 지닌 구성원들과 주주들의 조합인, 유한합작주신회사(joint stock limited partnerships)(235-253) 또는 독일의 〈Kommanditgesellschaft auf Aktien〉이 있다. 이들 각각은, 심지어 합자회사를 포함해도, 영미법과 반대로서, corporation과 같은 ‘법인’도 그 구성원들과 구별되는 법적 실체를 지닌다. 그리고 재산을 사고, 팔고, 계약을 맺고, 고소를 할 능력을 지니며, 개별 법적 주체로서 고발당할 수 있다. ^註75 이러한 법적 실체의 유형들은 한국시민 혹은 한국인 보유 수익이 최소한 51%가 되어야 하는 한국법인이라는 제한된 권리를 얻기 위한 수단으로 고용이라는 수단을 사용할 수 있음을 시사하기도 한다.

대한민국의 이러한 기본조항들을 적용하는데 있어 약간의 수정이 있을 수 있다. 그러나 그 대상에 대한 정보는 지금 얻을 수 없다. 법전편찬위원회 ^註76가 대통령에게 새로운 상업 규약의 초안을 제출하였으며, 대통령은 그 채택을 위해 국회에 이를 제출한 것으로 알고 있다. 그러나 그에 대해 어떤 조치가 이루어졌는지는 알려지지 않았다.

7.3 1945년 8월까지, 일본법의 내용에는 외국 회사들에 적용되는 다양한 조항들이 포함되어 있었다. 그들 중 몇몇은, 상법 제255-260조의 조항에서처럼 일반적인 것으로, 규제에 대한 내용, 일본에서 분국의 설립 혹은 중요 사무실의 설립에 대한 내용들을 다루었다. 일본 의회가 제정한 다른 법률들은 외국인들이 화약제조, 이민국에서의 근무, 연안무역 혹은 연안항공운송, 광업, 사광 채굴, 일본 선박 혹은 항공기 또는 특정의 이름있는 회사들의 주식을 보유하는, 공증인 역할을 하는 실행법 사무 등과 관련되는 분야에 외국인들을 금지했던 것을 축소했다. 민법 제 36조에 따라 외국법인들은 그들의 등록과정으로 승인되거나 혹은 특별법의 규정에 의해 승인되었을 때를 제외하고는 일본 법인과 동등한 사적 권한을 누릴 자격이 없었다. 이전에 존재했던 몇몇 금지들은 1945년 8월 이후 일본의 민간정부의 조치로 제거되었다. 그러나 그 권한은 SCAP의 군사적 관할권이 군정기간동안 양 지역에 걸쳐 있었다고 하더라도 남한의 민간 행정부에까지는 확장되지 못했다. 이러한 제한들은 외국 국적의 사적 권리드로가 충돌했고, 항공기 조종술, 자동차의 제조, 조선술, 그리고 비행기 제조, 경금속, 유기물 합성과 합성유 제조 등에 참여하는 것과 같은 활동을 금지시켰다. ^註77

이러한 조항들을 언급하는 목적은, 1945년 11월 2일, 위에서 언급했던, 일반적으로 채택한 법률 체제로서 그때 이후로 남한에서 효력을 지닌, 군정법령 제21호에 포함된 조항의 관점이 한국에서 계속 실행되고 있는 점에 대해 문제를 제기하기 위해서이다. 그러나 그 질문은 1945년 10월 9일 군정법령 제 11호의 해석으로 바뀌어야 할지도 모른다. 이 법령은 나열된 특별법들을 폐지하고, 다른 조(section)에서 특정 유형의 법들을 철폐할 것을 규정하였다. 이 법령 제 1조의 목적은 법에서 한국인들에게 적용되는 그들을 차별하고 한국인들을 혐오했던 정책과 기조를 제거하는데 있었다. (구체적인 법명을) 호명 후에 특별히 일본 기원의 7가지 법률들을 폐지하였다. 그러나 제 2조는 다른 이유로 설명될 수 있을 것이다. 그 내용은 다음과 같다.

인종, 국적, 신조 또는 정치적 의견에 따른 차별을 야기하는 사법 행정 또는 집행, 기타 법률, 법령 또는 법률의 효력을 지닌 조령(orders)은 이에 폐지한다.

특히 한국인들을 제한했던 것들을 제거하는 조항 뒤에 연이어 등장한 이 조항들은 그들〈한국인들의〉의 이익을 의도했고 타인의 그것을 의도하진 않고 제안되었을 수도 있다. 그러나 “민족...에 근거한 차별”이 명확히 적시되었고, 그것은 이 일반적인 조항들의 폐지가 정부 행정의 새로운 기조를 수립하는 것을 주장하는 것이라고 보는 것이 더 합리적일 것이다. 그리고 모든 한국인들만큼 모든 외국인들에게 그 이익을 보장하고, 그리하여 위에서 언급했던 일본 공무원들이 만들었던 외국인에 적대하는 제한된 법률들을 폐지한 것이다.

8.0 사적 자본과 외국 법인(foreign corporations)의 한국 투자를 권장하기 위한 수단은 실제로 대한민국 정부 그리고 다른 국가들의 정부들에 대한 정책 질문을 포함할 수 밖에 없다. 특정 문제들과 직결되는 이런 종류를 보고서의 일반적인 질문들로 논의하는 것은 매우 부적절할 수 있다. 또는 정부의 조치에 대한 몇몇 계획을 지지하는 주장을 개발하기 위한 시도에 시간을 더 들일수도 있다. 그러나 아마도 소수의 일반적인 관찰과 하나의 특별 제안이 만들어질 수는 있을 것이다.

8.1 한국인들이 자신의 산업발전에 투자하도록 설득하기 위한 방법은 이미 제시된 바 있다. 이 점에서 초점을 외국인들 - 개인 그리고 법인 - 이 그렇게 하도록 설득하기 위한 수단에 한정해야 할 것이다. 이 방향으로 그들을 강제할 동기는 이익, 종종 이익과 연결된 진기한 모험, 그리고 약간의 이상주의 형태일 것이다. 남한에서의 다양하고 독특한 상황에서 이익을 얻을 기회는 일반적으로 미국 혹은 다른 나라들의 큰 사업가들에게 일반적으로 알려져 있지 않다. 그러나 그것은 그곳에서 전투했던 많은 동맹국 병사들에게도 아마도 명백한 것이었을 것이다. 어떤 전쟁 후라도, 언제나 그들의 피를 뿌렸던 곳 그리고 그들이 지키기 위해 싸웠던 사람들에 대한 점증하는 애착을 발전시킨 소수의 용감한 청춘들이 있어왔다. 그들은 고향으로 돌아가서 평화로운 삶 속에서 정착하길 갈망하거나 혹은 다른 방식으로 자유를 위한 그들의 투쟁을 지속하길 원한다. 그러한 젊은이들은 종종 그들 자신만의 길을 찾을 것이다. 그러나 그들 중 몇몇은 특별한 유인 조건을 필요로 할 것이다. 외국 자본과 외국 법인들의 투자 고취를 위한 어떠한 일반적인 계획도 두 개의 부분으로 구성될 것이다. - 하나는 유인조건을 창출 할 것, 둘째, 유인동기와 기회에 대해 이야기할 것. 이것은 젊은 병사 그리고 사업가들 양자에게 공히 적용될 것이다.

이익창출을 위한 유인 동기는 첫째로 그리고 일단로 정부의 손에 달려있을 것이다. 한국 법률은 산업 용품과 장비에 대한 관세에 대한 면세(remission), 다양한 종류의 세금과 등록 수수료의 면세 및 감면, 한국전쟁 참전군인 또는 일반적인 동맹 국민들에 대한 일부 사업 및 거주에 대한 우선권 등을 부여하는 것을 규정할 수 있다. 미국 법률, 혹은 다른 국가들의 경우에도 대한민국의 사업에서 얻은 이익에 대한 다양한 면세를 부과할 수 있다. 그렇게 함으로써 정유산업이 이곳에서 보조금을 받고 있는 것처럼 한국의 산업 개발에 대하 보조금을 지불하는 것이 될 수 있다. 남한에서의 사업과 산업에 대한 GI 대출 혹은 기타 다른 투자에 대한 대출을 규정할 수도 있다. 한국 상품들에 대한 관셰 특혜를 줄 수도 있을 것이다.

유인조건에 대해 이야기하는 것은 노력을 분산시키는 대신 실제 잠재력으로 문제를 한정하여 보여줄 것이다. 대외활동본부(FOA)는 운영에 있어서 제시될 수 있는 지점들을 관찰할 다양한 종류의 산업가들을 초청하여 그러한 계획의 몇몇 측면들을 해결할 수 있을 것이다. 해외 한국대사관의 상업 파트가 그런 이야기〈유인책〉를 많은 이들에게 해줄 수 있을 것이다. 독립적인 한미무역위원회(현재 한국법률에서 다소간 제한되고 있는 상공회의소라는 명칭은 사용을 피하도록 한다.)가 한미 양측에서 운영되어 사업기회를 모색하고, 그들에 대해 양국의 참전용사 그룹들과 다양한 사업가 드룹들에게 알릴 수도 있을 것이다. 다른 국가들의 다른 국가들과의 완계에서 공동무역위원회와 비슷한 것이 수립될 수도 있다. 모든 그러한 기구들은 정부 관료주의의 무력감과 공적인 기구들의 육중한 무거움으로부터 해방되어 역동적인 계획들을 개발할 수 있을 것이다. 아마도 한미재단, 지금 큰 재단으로부터 지원받고 있는, 한미재단이 이러한 기능들에 사용될 수도 있을 것이다.

이 모든 것들은 단지 일반적인 제안들이다. 특별한 제안이 하나 있다. 이렇게 상상력이 가득한 비행 후에는 평범해보이지만 기본적으로 건실한 내용이 될 것이다.

8.2 누구나 그가 게임하는 영역에서의 기본 규칙을 알고 싶어한다. 많은 민간 부분의 개인들, 기업(business firms)과 정부 관리들은 한국에서 실행되는 법에 관한 명확한 정보를 알고 싶어한다. 한국인들은 현재 그 정보를 가지고 있는 유일한 이들이다. 그들 나라의 산업확장과 일반적인 국제관계 속에서 사업을 하고 싶어하는 한국인들과 외국인들이 이 주제에 대한 정부를 쉽게 이용가능할 수 있는 프로그램이 시작되어야 한다. 대한민국헌법의 기본법들이 번역되어야 하며, 개정법률(session laws)들과 외국인에게 특히 이익이 되는 법규는 한국에서 그런 사업을 하는 외국인들에게 번역되어야 하며, 외국 사업가들과 관리들이 이용할 수 있는 서비스가 시작되어야만 한다. 그 정보에는 한국정부의 현재 법률과 행정조치들이 서술된 대한민국 관보를 포함하고 있어야 한다.

이것은 일반적인 상공회의소(Commerce Clearing House)의 프로젝트일 수 있다. 일본의 산업 및 상업의 확장이 일본의 기본법과 외국인에 대한 관심법류를 여러 종류의 유럽국가들의 언어로 번역하는 것을 수반하였던 것이 의미가 없는 일이 아니다.

그런 프로그램은 한국인 스스로 시작되어야 하지만, 국가의 재건에 대한 요구는 너무 막중하고, 그런 경험을 촉진시키는데 있어 경험이 너무 제한적이어서 한국 밖으로부터 일부 격려가 이루어지는 것이 가장 적절해보인다. 그럼에도 불구하고 한국인들은 그러한 작업에서 중요한 역할을 해야 한다.

소수의 미국인들의 도움으로 그런 번역일을 할 수 있는 대한민국의 한국인들이 있고, 그런 계획을 즉시 효과가 나올 수 있도록 할 수 있는 방식으로 확장할 수 있는 기능의 조직이 이미 존재한다. 얼굴 때문에 〈체면이 손상될까 하여〉, 한국의 검사, 판사, 혹은 법조인들(미국의 형태보다 한국의 법조체계에서 훨씬 위치가 낮다.)이 모두 단순한 번역일이 그들의 존엄성을 떨어뜨리는 일이라고 생각한다. 그러나 미군정의 경험이 보여주듯이 특별히 법률에 대해 훈련받고, 법률을 집행한 어떤 형태의 경험을 지닌 한국인들의 도움없이는 한국으로부터 영어로 충분히 이해할만한 번역물을 제공받는 것은 절대적으로 불가능했다. 그러나 심지어 그런 한국인조차 혼자서는 작업을 할 수 없다. 그는 반드시 문제의 유형 뿐만 아니라, 보다 중요하게는, 한국의 민법 체계와는 다른 다양한 법률 개념들의 문제점들 그리고 미국에서의 공통법 체계를 논의할 수 있는 미국인 법률가의 도움을 받아야만 한다. 그러므로 법전(Codes), 법률(Laws), 규정(regulations)을 효율적으로 번역하기 위해서는 번역가의 체면을 만족시키기 위해 치장을 하는 것이 아니라, 그에게 미국인 전문 담당자의 원조를 보태주어야 한다.

주한유엔민간원조사령부(UNCACK), 유엔한국통일부흥위원단(UNCURK) 번역팀의 작업 그리고 현재 다양한 한국법률에 대한 번역물의 제공은 대한민국정부의 운영을 이해하는데 매우 중요한 기여를 해왔다. 그러나 다양한 이유로 그 작업은 산발적이었는데, 몇몇은 그 결과가 좋았지만 다른 경우는 허용가능한 명확한 기준을 만족시키지 못했다. 그러므로 제안된 것처럼 광범위한 번역 프로젝트는 이 번역팀의 능력을 초월한 것이라고 할 수 있을 것이다.

현재 대한민국 정부구조상으로 대한민국 정부 편람(Reference Handbook) 20쪽에 기술된, 법전편찬위원회(The Legal Codes Compilation Committee) 가 존재한다. 대통령 직속(staff of the President)의 한 부분으로서 위원회의 기능은 수집, 기본법 자료들에 대한 연구 및 검토, 상법 및 형법 그리고 행정절차와 형법의 초보적인 초안을 준비하기 위한 업무를 담당한다. 군정기에 결성된 조직의 연속으로서, 이 위원회는 내가 아는 한 전체 회원의 자격 및 역량이 현재 시행되고 있는 법률의 혼란을 제거하고 질서를 가져올 중요한 임무를 맡고 있다. 앞에서 지적했듯이, 이러한 법률들은 대부분 〈조선〉왕조, 그리고 대한제국, 그리고 조선총독부 시기, 일본이 조선에 적용했던 법률들, 일본에 조선에 이식했던 민간법 제도 하의 다양한 법전들, 다양한 군정법령들과 규정들이 국회의 법령, 대통령령, 그리고 대한민국정부의 각 부처들의 명령(orders)들까지 거슬러 올라가 구성된다. 법전편찬위원회(The Legal Codes Compilation committee)는 현재 이러한 다양한 법률들의 효력을 판별할 모든 조직된 그룹 중에서 가장 인정된 곳이다. 그리고 그곳은 전체 시스템에 대한 이해가 있는 유일한 곳이다. 만약 이 위원회의 기능이 기본 법전과 중요한 법들의 적절한 번역을 제공하는 일을 포함하는 방식으로 확장된다면 그리고 최소한 정부의 법률 및 기타 조례들(acts)에 대한 최신 정보를 제공한다면, 모두가 신뢰할 수 있도록 정의된 공식성명을 제공받을 수 있을 것이다. 번역작업이, 그 중요한 위원회와 동일시될 정도의 번역작업이라는 점은, 체면 때문에 번역을 하지 못하는 번역자들이 그 거리낌을 극복하는데 충분히 그 의미를 지닐 것이다.

그런 프로젝트에 대한 재정적 지원은 대외활동본부(FOA)를 통해 지원될 수 있으며 아주 소수의 미국인 변호사들이 시간제라고 할지라도 배정되어, 영어 스타일의 문제를 돕고 유관한 특별한 법률 개념들에 대한 가장 적절한 표현을 고르는 일들을 도울 수 있을 것이다. 개인적인 관찰에 따르자면 전문적인 견지에서 인정받은 그리고 그러한 프로젝트의 성공을 보증해 줄 영어에 충분히 익숙한 한국인 검사, 판사, 변호사들 그리고 법률 교사들은 매우 충분하다고 할 것이다.

본 보고서는 크나큰 시간의 압박 하에 준비되었다. 현재 형태는 초안을 수정한 것의 사본을 재현한 형태이다. 그러므로 몇몇 조항(sections)을 과도하게 다루고 다른 것들은 과소평가한 한계가 있다. 일부 상관없는 것들을 포함하고 있거나 혹은 적절한 설명이 부족해서 관계가 없는 것처럼 보이더라도, - 다르게 생각해주길 바란다. 직접적으로 관련이 없으면 아예 언급하지를 않았다. 이는 시간이 부족해, 분석이 가능하지 않은 경우, 사실은 보고서에 포함될 수도 있었던 많은 자료들을 폐기한 결과를 야기했다. 기초적인 쟁점들을 여러 관점에서 조명하기 위해, 복잡한 질문들에 대해 보고서를 간략히 정리하고자 하였다.

대한민국헌법의 경제조항들

기호

L: 국회 제정
P.D. : 대통령령
P.M.O : 총리령
Minister’s Order : (달리 표기되지 않은 경우 날짜는 공포된 날짜임)

1. 1952년 2월 기준 대한민국법률 목록

2. 대한민국 대통령령 목록

3. 국회법 및 대통령령 목록

대한민국에서 미국기업들 혹은 분국들의 수립을 통괄하는 현재의 법에 대해서는 주한미대사관이 1954년 1월 6일 작성한 〈Despatch〉 104호 참조.