헌 정 사
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○專門委員(兪鎭午) … 權泰郁議員으로부터 『國務委員으로 組織되는 合議體와 第三十九條의 國務會議는 同一 機關으로 解釋하는데 第五十六條 乃至 第六十六條의 大統領 權限과 第七十一條 各項의 大統領 權限과의 關係는 如何 또는 本 憲案의 基本精神이 大統領責任制인지 大統領中心制인가 說明을 務望함』 第六十七條에 國務院이라는 것은 國家機關으로서의 國務院입니다 外國에서 흔히 內閣이라고 말하는데 이것이 國務院에 該當합니다 第六十九條에 나오는 國務會議라는 것은 國務院의 會議입니다 이것은 外國의 內閣會議와 마찬가지로 六十九條와 六十七條는 마찬가지 內容으로 된 것입니다 이 『憲法 草案의 基本精神이 大統領責任制인가 大統領中心制인가』 이 大統領責任制라는 것은 대단히 模糊한 말이라고 생각합니다 大統領이 責任을 지는 것은 假令 不法行爲에 對한 彈劾에依한 責任은 勿論 지겠습니다 그러나 其他의 政治的 責任이라든지 그러한 것은 大統領이 지는 것은 없습니다 즉 大統領 任期中에는 不法行爲 以外에는 政治的 責任은 지지 않습니다 그러므로 大統領 責任制라 하는 것은 嚴密한 憲法上의 말로서는 正確하지 않다고 봅니다 大統領中心制라고 하면 不行政權은 大統領에게 受與하고 大統領은 國務總理 其他 國務委員에게 國務委員과 같이 國務院을 構成해 가지고 議決을 하며 議決이라는 것은 執行하는 意味에 있어서는 勿論 大統領 中心制라고 할 수가 있습니다 그러나 大統領은 立法이라거나 司法權에 있어서는 相關하는 것이 아닙니다 大統領은 行政權을 遂行한다는 것으로 意味해서 大統領 中心制라는 말을 써도 좋겠습니다마는 大統領中心制라는말은 반드시 法律學上에 正確한 말이라고 할 수가 없습니다

유진오/헌법안 제1독회, 대통령, 국무회의, 정부 체제

제25차 회의에서 국민의 의무까지 다룬 뒤에 곧바로 정치제도에 관한 규정의 토의로 넘어가면서, 이승만 의장은 양원제를 규정하자는 수정안에 대해 ‘이 문제에 대한 토의로 시일을 지연하는 것은 정부수립에 동의하지 않는 것으로 간주된다’는 취지로 토론제의를 생략하고 단원제·양원제에 택일을 곧바로 표결한 결과 단원제가 가결되었고(#148) 이후 회의는 빠른 속도로 초안을 추인하는 양상으로 진행되었다.

정치제도 부문에서 가장 주요하게 논의된 사항은, 국무총리의 임명을 국회가 승인하도록 하고 그러한 국무총리에게 내각에 해당하는 국무원의 구성에 대한 일정한 독자적 권한을 부여함으로써―이미 대통령중심제를 원칙적으로 채택한 범위 내에서나마―의원내각제적 요소를 가미(하여 대통령을 견제)할지의 여부였다. 본래 유진오의 주도로 작성되었던 초안은 제헌헌법 제69조 제1,2항에 해당하는 부분을 “① 국무총리는 대통령이 임명하고 국회의 승인을 받어야 한다. ② 국무위원은 국무총리 임명에 대한 국회의 승인이 있은 후 국무총리의 提薦으로 대통령이 임명한다”고 규정하였었다. 그러나 기초위원회에서 여기에서 의원내각제적 요소를 없애 “① 국무총리와 국무위원은 대통령이 임면한다”는 내용으로 수정하여 국회에 제출했던 것인데, 국회 본회의에서 (i) 국무총리의 임명에 국회의 승인을 얻도록 하고(총선거로 새 국회가 개회되었을 때에는 재차 승인을 얻도록 함), (ii) 국무위원을 국무총리가 제천한 자 중에서 대통령이 임명하도록 함으로써 유진오의 원안을 되살리고자 시도한 것이다. 이 중 전자에 대하여는 반론이 없었으나, 후자에 대하여는 대통령의 국무위원 임명권을 몰각할 뿐 아니라 도리어 ‘정치적 책임 없는 국무총리가 주도하는 의원내각제’가 된다는 반론이 대두하였고, 결국 전자만을 내용으로 한 수정안이 가결되었다.

그밖에 국회에서의 대통령 간접선거 결과 2차 투표에서도 출석의원 2/3 이상의 득표자가 없는 경우의 결선방식을 규정한 제53조 제2항 후단에 관하여 초안은 이를 “全 투표의 과반수 득표자를 당선자로 한다”고 규정했던 데 대해, 김봉조가 ‘그리할 경우 두세 사람의 결속만으로도 대통령·부통령의 선출을 불가능하게 할 수 있다’는 취지에서 이를 결선투표에서의 “(단순)다수 득표자”로 규정하자는 수정안을 제기하여 가결되었다(#155). 또한 대통령이 국회를 통하지 않고 직접 법률의 효력을 갖는 긴급명령이나 긴급재정처분을 발할 수 있도록 하는 사유(제57조)를 초안이 “전시 또는 비상사태”로 규정한 것은 나치 독일의 예에 비추어 광범위하게 국민의 권리를 침해할 우려가 있으므로 ‘비상사태’를 보다 한정된 사유로 열거해야 한다는 동의(진헌식 외 44명)가 가결되었다(#157).

한편 제55조(대통령·부통령의 임기와 보궐절차) 제2항에 관하여 초안이 “부통령은 대통령 재임중 재임한다”고 규정하였는데, 이에 대해 대통령이 탄핵·해임·사망으로 임기중 퇴임하는 경우에 대통령과 똑같이 선거된 부통령이 그러한 대통령과 함께 퇴임해야 한다는 것은 부당하다는 이유에서 이 항을 삭제하다는 수정안이 제기되었으나(김영동 외 13인) 국회가 양자를 동시에 선거하는 것이 타당하다는 이유로 부결되었다. 이 조항은 1954년 헌법에서 삭제되고 부통령이 잔임기간 동안 대통령직을 승계하도록 개정됨으로써, 1956년 정·부통령선거 이후 고령의 이승만 대통령이 사망할 경우 장면 부통령이 직을 승계하게 될 상황을 초래하였다(#156). 또한 대법원장·대법관을 대통령이 임명(국회 승인 필요)하도록 하지 말고 “법률에 의하야 선정된 자를 대통령이 (반드시) 임명”하도록 함으로써 3권분립을 기하자는 수정안도 제기되었으나(강욱중 외 11인) 그러한 법률상의 선정방식도 불분명할뿐더러 헌법위원회가 설치되므로 대통령이 미국 루즈벨트 대통령이 법관임명법(Court Packing Act)의 입법을 추진했던 경우와 같이 사법부 장악을 시도할 유인도 없다는 반론에 부딪쳐 부결되었다(#159).

재정제도를 규정한 제7장에서는 ① 정부가 매 회계연도의 예산안을 편성하여 국회의 의결을 얻기만 하면 되도록 규정한 초안 조항(제91조에 해당)에 더해, 정부로 하여금 이를 “국회의 정기회 개회 초에” 국회에 제출하도록 함으로써 국회가 충분한 심의를 할 수 있도록 하자는 동의(진헌식 외 44인)가 가결되었고(#164), ② 또한 차기 회계연도가 개시될 때까지 국회에서 예산이 의결되지 않은 경우에 정부가 자동적으로 전년도의 예산을 실행할 수 있도록 한 데 대해, (i) 국회가 차기 회계연도가 개시될 때까지 예산(안)을 의결해야 하도록 의무화함과 동시에 (ii) 부득이한 사유로 인해 그러한 의결이 이루어지지 못한 때에는 국회가 1개월 내에 가예산을 별도로 의결해야만 정부가 이를 실행할 수 있도록 함으로써 국회의 예산통제권을 강화하는 동의(진헌식 외 44인) 또한 가결되었다(#165).